第四章 兩岸不動產登記制度比較與分析
第二節 兩岸不動產登記機關體制
不動產登記機關，它是負責不動產登記活動的組織，在整個不動產登記中佔據非常重要 的地位。從比較法上來看，不動產登記機關的設置，大致有以下三種模式。48
一、行政機關作為不動產登記機構的模式
由行政機關來負責不動產登記是許多國家 和地區採取的模式，如日本49、英國、澳大利 亞、俄羅斯、美國的大多數州、臺灣地區、香港 與澳門等。
二、法院作為不動產登記機構的模式由法院負責不動產登記的國家主要有德國、奧地利、捷 克等中歐國家以及韓國等。
三、混合模式瑞士採取的是混合模式。
瑞士是一個聯邦制國家，它有多個不動產登記體系，即聯邦的不動產登記體系與各州的 不動產登記體系。在聯邦層面，負責不動產登記的是行政機關。而在州的層面，不動產 登記機構的性質各異，有的是法院，有的是行政機關，還有的是公證處。
從各種不同模式的登記機關設置情形，我們不難從中發現各國會因對登記之功能、目的 而有所不同，例如登記機關設置在法院，其法律設計主要在於不動產物權登記係具有決定私 人與法人之財產權的功能，並進而透過登記機制來達成對市場交易安全的維護。將機關設置 在行政部門，其目的則係認為不動產登記機關除具維護不動產交易安全功能外，其更有地籍 整理，土地使用規劃管制，規定地價，土地徵收與地權調整等土地行政專業性及技術性功能，
以下分別就兩岸不動產登記機關設置情形作一比較說明。
48程嘯，2017，清華大學法學院，論我國不動產登記機構的統一，中國房地產半月刊。
49依日本＜不動產登記法＞第 6 條第 1 項規定：「登記事務，以管轄不動產所在地的法務局、地方法務局、或 其支局、派出所為登記所，而予以管轄。」，故日本由司法行政機關法務省下的地方法務局擔任不動產登記機 關。
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壹、台灣地區不動產登記機關50
1915 年，中華民國政府為整理地籍，成立經界局，辦理全國土地測量工作，是最早之土 地登記機關。1922 年，參照日本制度，將登記機關改由法院專司登記，惟因各省市對登記性 質之認識不同，且限於人事及經費諸種原因，多有併入民政機關、財稅機關或清丈機關兼辦。
但土地登記乃一專門性質之業務，在辦理過程中，又多涉及其他地政事務，如地籍整理，土 地測量、土地使用規劃管制、規定地價與地權調整等，為求事權統一，配合適當，由地政機 關將較能提供更多技術性服務與民眾。又於 1936 年 3 月土地法施行，規定土地登記由地政 機關辦理。而地政機關按照地區階層劃分，有中央與地方地政機關，並依權責或業務性質，
分別掌管土地登記法令之研擬修訂，及土地登記與戶地測量執行各級地政機關之組織與權責。
在中央地政機關方面，於 1942 年 6 月，依照地政署組織法，成立地政署，論屬行政院，為 依法正式成立的中央主管地政機關，職責是直接指揮、監督與考核省市地政機關，而間接監 督與考核縣市及基層地政機關。中央與地方形成自上而下的一種指揮監督系統，中央地政機 關為主管土地行政的最高地政機關。隨後一連串政府組織改造，1949 年地政署改為地政司，
隸屬內政部迄今，主管土地登記法令之研擬修訂。
在地方地政機關方面，依據土地法第 39 條規定：「土地登記，由市縣地政機關辦理之。
故土地登記，原則由縣市地政機關辦理，但為簡化土地登記作業之流程，便利人民申請登記，
又明定市縣得在轄區內分設登記機關（地政事務所），以應實際之需要，是以台灣辦理土地 登記各項事務在各縣市轄區內之地政事務所。51有關台灣不動產登記機關組織系统詳如圖 4-3 所示：
50參考王匡賓，2006，兩岸土地登記制度比較之研究，國立屏東商業技術學院碩士論文，第 37-38 頁。
51土地登記規則第 3 條規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。 但該直轄市、
縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機 關辦理之。建物跨越二個以上 登記機關轄區者，由該建物門牌所屬之登記機關辦理之。」
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【圖 4-3 台灣不動產登記機關組織示意圖】
資料來源：本研究整理繪製
各地政事務所（登記機關）
各縣市政府（地政處） 直轄市政府（地政局）
[台北 新北 桃園 台中 台南 高雄]
內政部(地政司)
行政院
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貳、大陸地區不動產登記機關52
大陸在不動產登記暫行條例(簡稱暫行條例)實施之前，關於不動產登記機構的設置存在 較大爭議，主要有兩種觀點：一是基層人民法院 ；二是行政機關，而該說既有主張統一在 房地產登記機關，也有主張統一在國土資源部門，還有主張設立專門負責登記活動的單獨的 不動產登記機關 。任何的改革都是在現實條件約束下進行的，就登記機構的歷史沿革和現 實國情來看，基層法院不適合承擔不動產登記的重任。作為國家司法審判機關的人民法院承 擔不動產登記工作與其自身的性質、地位、任務、職責等均不相符，況且當前各個基層法院 的審判任務已經十分繁重，根本無力承擔不動產登記的職能。一直以來大陸都是行政機構負 責不動產登記的，在民國初期不動產登記是由當時作為行政機構的地政局進行的，目前登記 機構雖然沒有統一，但無一例外的都是行政機構，故由行政機關承擔不動產登記職能是現實、
理性的選擇，問題的關鍵在於選擇哪個行政機構作為未來統一的不動產登記機構。暫行條例 第六條第一款規定：「國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作。」該 條第二款規定：「縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，
負責不動產登記工作，並接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導和監督。」由此可見，
暫行條例只是確定了不動產登記的指導監督機構是國土資源主管部門，並沒有確定不動產登 記機構，而是授權給縣級以上地方人民政府來確定。這也意味著未來在全國範圍內，不動產 登記機構並不完全統一，各地的具體登記機構為何部門則取決於縣級以上地方人民政府的授 權。
統一不動產登記重要的一個方面就在於登記機構的統一，而暫行條例並沒有實現登記機構的 統一，造成這種尷尬局面的原因或許在於未能打破部門利益的藩籬。在 2013 年 11 月 20 日 的國務院常務會議決定，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等 不動產統一登記，但由於國務院沒有明確地方的登記監管機關和不動產登記機構如何統一，
因此，在不動產登記條例起草過程中，有一種觀點認為，國務院明確規定了由國土資源部負 責指導監督全國的土地、房屋等不動產統一登記的職責，那麼出於管理與業務指導上的方便 和對口，不動產登記機構應該為國土資源部門。全國也已有 17 個省（自治區、直轄市）明
52張寧，2015，不動產登記暫行條例的若干評析與建議，（常州大學學報），第１６卷第１期。
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確了由國土資源部門牽頭負責不動產統一登記職責整合工作；而另一種觀點認為，應當尊重 各地實踐，不應都統一到國土部門。暫行條例作為各方觀點妥協、調和的結果，最終也未能 形成一致的意見，而是規定縣級以上地方政府按照實際情況確定登記機構，可能是國土部門，
也可能是住建部門或其他部門。值得注意的是，暫行條例第七條除了規定「不動產登記由不 動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理」之外，增加規定了「直轄市、設區的市人 民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記」。這樣的規定有望在 直轄市、設區的市的範圍內實現登記機構的統一。不動產登記機構的統一，不僅僅是將目前 眾多的登記機構統一到一個登記機構中，也要在全國範圍內確定唯一的登記機構來承擔不動 產登記重任。
不動產是社會財富最重要的組成部分，房屋是自然人安身立命之所在，土地等自然資源 是市場經濟最重要的經濟要素之一，如果在全國範圍內登記機構不統一，既給不動產交易帶 來安全隱患，也不利於統一的市場經濟體制。統一的不動產登記意味著不動產登記簿、不動 產權屬證書需要統一的制式，如果全國範圍記憶體在不同的不動產登記機構，由這些不同登 記機構製作、保存、管理的登記簿如何統一制式，不同機構頒發的權屬證書如何統一、權屬 證書在全國範圍內是否還具有統一的效力等？這些問題殊值深入思考。以北京為例，北京市 規劃和國土資源管理委員會（簡稱市規劃國土委）是該市不動產登記機構，負責建立全市統 一的不動產登記簿和不動產登記資訊系統，制定統一的不動產登記規範，指導、監督不動產 登記工作，受國土資源部委託辦理在京中央單位使用的國有土地及地上建築物、構築物等不 動產登記。而天津市則規定市國土資源和房屋行政主管部門是該市不動產登記機構（簡稱不 動產登記機構），負責全市不動產登記工作。民眾要辦理不動產登記就到該市不動產登記機 構轄屬不動產登記中心洽辦登記業務即可。有關大陸不動產登記機關組織系统詳如圖 4-4 所
不動產是社會財富最重要的組成部分，房屋是自然人安身立命之所在，土地等自然資源 是市場經濟最重要的經濟要素之一，如果在全國範圍內登記機構不統一，既給不動產交易帶 來安全隱患，也不利於統一的市場經濟體制。統一的不動產登記意味著不動產登記簿、不動 產權屬證書需要統一的制式，如果全國範圍記憶體在不同的不動產登記機構，由這些不同登 記機構製作、保存、管理的登記簿如何統一制式，不同機構頒發的權屬證書如何統一、權屬 證書在全國範圍內是否還具有統一的效力等？這些問題殊值深入思考。以北京為例，北京市 規劃和國土資源管理委員會（簡稱市規劃國土委）是該市不動產登記機構，負責建立全市統 一的不動產登記簿和不動產登記資訊系統，制定統一的不動產登記規範，指導、監督不動產 登記工作，受國土資源部委託辦理在京中央單位使用的國有土地及地上建築物、構築物等不 動產登記。而天津市則規定市國土資源和房屋行政主管部門是該市不動產登記機構（簡稱不 動產登記機構），負責全市不動產登記工作。民眾要辦理不動產登記就到該市不動產登記機 構轄屬不動產登記中心洽辦登記業務即可。有關大陸不動產登記機關組織系统詳如圖 4-4 所