大陸不動產登記制度之沿革與現況

一、大陸封建時期的不動產登記制度

大陸地區歷史上的不動產登記主要是對土地的登記。大陸地區最早在奴隸社會的周朝就 形成了土地管理制度，《周禮大司徒》曰：“掌建國土地之圖，與其人民之數，以安撫幫國，

以天下土地之圖，周知九州之地域，廣輪之數，辦其山林川澤丘陵墳衍原濕之名物”。隨著 周朝的逐漸衰落，到春秋戰國時期，奴隸社會的土地公有制被打破。在魯國，魯宣公推行

“初稅畝”，承認私有田地的合法性，並一律收取稅賦；齊國宰相管仲，提出“相地定籍”、

“相地而衰征”的政策，對土地的管理和稅賦的徵收制定了更具體的措施。正是由於有了土 地的私有制，有了土地的稅賦，從而逐漸有了土地登記。因此，最初的土地登記最主要目的 是為了國家稅賦的需求。唐代以後，開始出現了地契的形式，有了立契或過割制度。宋代以 後土地登記更有魚磷冊的設立，然而其主要目的均是徵收稅賦，次要目的才是供質證以杜絕 紛爭。²⁰

二、大陸近代不動產登記制度

大陸地區以公示為目的的土地登記，一直到近代中國的國民黨政府才出現。1922年，北 京當局頒佈房地產登記條例，建立了不動產登記制度。1930年國民黨政府頒佈《土地法》，

規定要對土地及地上定著物進行登記。抗戰勝利光復後，1946年國民黨政府又頒佈了《土地 登記規則》，並建立了土地登記的制度。如明確規定應進行土地總登記、土地登記書、表簿 冊格式及尺幅由中央機關訂定制度；登記以縣市為單位由地政機關辦理，登記時應申報權利 價值並交納有關稅費等規定。

隨著1947 年《中國土地法大綱》和1950年《中華人民共和國土地改革法》頒佈，在建 國前後，大陸地區進行了大規模的土地改革運動。在土地改革中，對農村的土地實行了清丈、

劃界工作，並由人民政府向農民發放了土地證和房產證。在城市，先逐步開展了土地登記工 作，隨後對城市房屋也逐步建立了登記制度，並由人民政府頒發了房屋所有權證。但是，從

19 朱程，2006，中國不動產登記理論與實踐若干問題研究，四川大學法律碩士學位論文，第21-22頁。

20 謝在全，1999，民法物權論（上），第 59 頁，中國政法大學出版社。

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50年代後期以後，不動產登記工作逐步放鬆，尤其在十年動亂期間，不動產登記管理幾乎完 全遭到破壞，機構撤銷，登記制度基本廢弛。改革開放後，大陸的不動產登記制度開始逐步 恢復。在此期間，大陸制訂的一些法律、法規中開始明確規定不動產登記的內容。如1986 年頒佈的《中華人民共和國土地管理法》第二章第9條規定，“集體所有的土地，由縣級人 民政府登記造冊，核發證書，確認所有權”，“全民所有制單位、集體所有制單位和個人 依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”。1989年國 家土地管理局又發佈《土地登記規則》，為土地使用權的登記提供了進一步的依據。1995 年頒佈實施的《中華人民共和國城市房地產管理法》第五章第59條明確規定，“國家實行土 地使用權和房屋所有權登記發證制度”。1998年建設部又發佈了《城市房屋權屬管理辦法》，

成為城市房屋權屬登記所依據的重要規章。由於這一系列法律、法規、規章的制定和實施，

逐步形成了大陸不動產登記制度。

三、大陸現行不動產統一登記制度的形成²¹

長期以來，大陸地區的土地、房屋、林地、草地和海域等不動產分別由不同的登記機構 依據不同的登記程序進行登記，各種不動產的登記簿冊及登記信息也不統一。不僅如此，在 廣大農村地區，還有大量的土地、房屋等不動產根本沒有登記。這種狀況既不利於保護不動 產權利人的財產權利，也增加了人民群眾的負擔，降低了交易的效率，有害於交易安全，不 符合社會主義市場經濟的需要。市場經濟是由無數的交易組成的，作為交易前提的產權必須 清晰明確，同時交易的過程也要求既有效率又安全。惟其如此，交易才能繁榮，市場經濟才 能發展。對於不動產交易而言，通過統一的不動產登記清晰地確定不動產上的各類權利內容 及其歸屬，可以提高不動產交易的效率，維護不動產交易的安全。為了完善社會主義市場經 濟體制、建設現代市場體系，更好地保護不動產權利人的財產權， 提高政府治理效率和水 平，必須實行統一的不動產登記。

2007 年 3 月 16 曰頒布的《中華人民共和國物權法》第 10 條第 2 款規定：“國家對不動 產實行統一登記制度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。 ”

21參考 程嘯、尹飛、常鵬翱，2016，不動產登記暫行條例理解與適用，前言，法律出版社。

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由於登記機構的統一涉及多個行政管理部門權責的整合，難度很大，因此在很長一段時間內 中國大陸都未能建立不動產的統一登記制度。2013 年 3 月 15 曰第十二屆全國人民代表大會 第一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要把“加強基礎性制度建 設”作為轉變國務院機構職能，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治 保障的國務院機構職能體系的重要舉措，不動產統一登記制度正是基礎性制度建設的任務之 一。同年 3 月 26 日，國務院辦公廳發布的《關於實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉

的通知》要求：由中央編辦負責，在 2013 年 4 月底前完成房屋登記、林地登記、草原登記、

土地登記的職責整合；由國土資源部、住房城鄉建設部會同法制辦、稅務總局等有關部門負 責，期能在 2014 年 6 月前出台不動產登記條例並實施不動產統一登記制度。

2014 年 11 月 24 曰，中國大陸總理李克強簽發了國務院第 656 號令，頒布了《不動產 登記暫行條例》,自 2015 年 3 月 I 起施行。《條例》的頒行在大陸不動產統一登記的歷史進 程中具有里程碑的意義，它對於規範和指導的大陸地區不動產統一登記具有極為重要的作用。

2015 年 6 月 29 曰，國土資源部第 3 次部務會議審議通過《不動產登記暫行條例施細則》， 2016 年 1 月 1 日國土資源部令第 63 號公佈了該細則，自 2016 年 1 月 1 曰起實施。建立和實 施不動產統一登記制度是一項重大的改革任務和系統工程，分工合理、權責一致、運轉高效、

法治保障、方便企業和群眾的不動產登記體系，對於保障不動產交易安全，保護不動產權利 人的合法財產權，夯實社會主義市場經濟基礎具有重要作用。

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貳、現況

一、大陸不動產統一登記制度的建立²²

大陸的不動產登記由於管理機構不同一直由不同部門分別登記管理。如國土資源部門負 責建設用地使用權和集體土地所有權等權利登記，住房和城鄉建設部門負責房屋的管理和登 記，農業部門負責草地和承包經營性耕地的管理和登記，林業部門負責林地的管理和登記，

漁業部門負責水面、灘塗的養殖使用權管理和登記，國家海洋部門負責灘塗的登記。相關登 記的法律法規也不相同：《土地管理法》《城市房地產管理法》《土地登記辦法》《房屋登 記辦法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營權證管理辦法》《水域灘塗養殖登記發證 辦 法 》 《 漁 業 法 》 《 森 林 法 》 《 森 林 法 實 施 條 例 》 《 草 原 法 》 《 海 域 使 用 權 登 記 辦 法》 《海域使用管理法》《礦產資源開採登記管理辦法》《礦產資源法》《擔保法》等等，

詳見表 3-1。此外各地根據地方差異，制定了大量的地方性法規和地方政府規章來規定不動 產登記。不動產登記方面的法規、規章沒有統一的標準，並且登記程式和效力也不統一。因 此，不動產登記出現了「分散登記」、「多頭管理」的局面。 這樣的登記方式既不利於當 事人進行登記，也不利於有關交易當事人查閱，使得登記成為一個社會成本頗高的環節和過 程，給不動產交易帶來了不少障礙。自 2007 年 10 月 1 日起施行的《物權法》明確規定

「國家對不動產實行統一登記制度」。統一登記制度的設立，是立法的重大進步，但《物權 法 》 僅 從 總 體 上 對 不 動 產 統 一 登 記 作 出 了 一 些 規 定 ， 並 沒 有 可 實 際 操 作 的 具 體 內 容。 2013 年 3 月，馬凱（國務委員兼國務院秘書長）在作《國務院機構改革和職能轉變 方案》（以下簡稱《方案》）說明時表示，中國大陸將建立不動產統一登記制度，以更好地 落實《物權法》規定，保障不動產交易安全，有效保護權利人的合法權益。《方案》明確提 出要對土地登記、房屋登記、草原登記、林地登記的職責進行整合，由一個部門承擔。方案 任務分工中更明確要求由國土資源部、住房城鄉建設部會同法制、稅務總局等有關部門負責 出臺並實施不動產統一登記制度，並要求在 2014 年 6 月底前出臺不動產登記條例，實施 不動產統一登記制度。2014 年 5 月國土資源部不動產登記局掛牌成立，負責指導和監督全 國不動產登記工作。不動產登記局的成立使得建立實施不動產登記制度有了組織保障。由國

22鞠軍，2015，市級不動產統一登記關鍵技術研究，中國礦業大學管理碩士學位論文，第 1-5 頁。

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二、大陸不動產統一登記制度的主要內容²³

（一）不動產登記的機關

《不動產登記暫行條例》第 6 條：「國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動 產登記工作。縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，

《不動產登記暫行條例》第 6 條：「國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動 產登記工作。縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，