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第肆章 臺灣招收陸生政策發展及現況
近年來，世界各國大學數量激增，全球高等教育進入市場化、區域性的跨國教育規 劃，大學經營受到全球化導向影響，必需面對世界教育市場的競爭，包含人才、研究資 源、學生來源等層面的競爭，在全球化趨勢下，國內各大學校院為提昇競爭力，有朝國際 化發展的壓力，而又面臨國內少子化衝擊，部分大學校院已面臨招生困難的問題。自 2006 年起便有立委要求教育部研議開放大陸學生來臺讀大學，惟因當時兩岸關係受到政 治、社會環境及輿論等種種因素影響而未成形。2008 年 5 月馬英九總統上任，「開放陸生 來臺」及「採認大陸學歷」為馬政府在兩岸文教政策方面的施政重點，於是兩岸關係重現 新機，復以國內大學多次向政府表達對開放陸生來臺就學之殷切期待，教育部遂重啟陸生 來臺就學政策之規劃1。本章將從兩岸關係發展及現況，探討兩岸高教交流及開收陸生來 臺政策發展與未來走向。
第一節、兩岸關係發展與現況
兩岸關係是國際上罕見的個案，兩岸一方面在經貿、社會、文教各項交流上，呈現日 益繁榮的景象；另一方面，卻在軍事、政治上敵對，使雙方政府無法直接溝通往來，時而 緊張的台海情勢更是國際媒體的注意焦點。如此複雜的兩岸關係，不論中共的對台政策或 是我政府的大陸政策，都必須考慮到國際情勢、大陸情勢及台灣內部情勢之間的互動關係
2，由此可知，任何關係到兩岸之間的政策都不勢力受到複雜兩岸關係所造成的影響，本 節將針對兩岸關係發展進程、現況及影響兩岸關係發展之因素進行說明：
一、兩岸關係發展進程與現況
1 葉春田，〈開放大陸學生來臺就學之政策分析〉，《國家文官學院 T&D 飛訊》，第 129 期，2011 年 10 月 16 日，頁 1-28。
2 《中華民國行政院大陸委員會網站》：現階段兩岸政策，2008 年 10 月，
http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=68268&ctNode=6621&mp=1。
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兩岸自國共內戰陷入分裂而形成分治局面迄今，對於雙邊人員的交流，從最初的相互 仇視、禁止流通及來往，到現階段的鼓勵開放，期間歷經了數個階段：
（一）軍事對峙時期
嚴格來說，這段時期為時並不算很久。若以兩岸有無軍事衝突為「形式上」的要件來 說。那麼自 1949 年政府因大陸內戰失敗撤退到台灣起，歷經 1949 年金門古寧頭戰役，
1954 年第一次金門砲戰，1955 年大陳戰役，1955 年一江山戰役，直到 1958 年第二次金門 823 砲戰為止，稱得上是兩岸之間軍事最嚴重對峙的階段。自此之後，儘管兩岸之間小規 模的軍事衝突仍有零星發生，但是較具殺傷力的重大戰爭場景以不復見。因此從 1949 至 1958 年這段為時十年的時間，可謂是兩岸「軍事對峙時期」。但換另一個角度情況來說，
在 1955 年 4 月 23 日當時擔任中共總理的周恩來，因前往印尼萬隆參加第一屆亞非國家會 議，表明願和美國談判來緩和台灣緊張情勢，稍後同年 7 月 29 日，美國與中共彼此同意 雙方領事級談判層次提升到大使級談判，這兩件事遂使周恩來在 7 月 30 日中共人代會第 一屆第二次會議上表明北京除戰爭手段之外，也不排除和平解放台灣的可能性。這個宣示 充分說明了中共對台政策上的重大改變，兩岸軍事對峙局面的形成，當有 1949 年國共內 戰延續的因素在內，但是 1950 年 6 月韓戰的爆發，導致美國重新承諾對台北的支持，像 是第七艦隊台灣海峽的巡弋、美軍顧問團的派遣駐台，加上美國對台灣軍援與經濟之加 強，對北京來說，當是錯失了 1949 年之後持續攻台的機會。上述的幾場戰役，一方面是 呈現北京沒有打消攻台的意願，另一方面也是在試探美國援台的決心，以便北京可從中能 見縫插針。但是 1955 年之後中共顯見攻台有其顧忌美國軍事介入的考量，進而改為外交 上去，爭取兩岸中誰才真正具有法統正當性3。
（二）法統爭取時期
與軍事對峙局面來做比較，兩岸關係變遷過程裡另外一個較具特色的時期是兩岸在外 交上的較勁與角力，也就是俗稱的「漢賊不兩立」時期。整個過程應該自 1950 年 1 月中 共正式經由蘇聯在聯合國提案，要求取代當時擔任常任理事國的中華民國的席次為起算
3 郭立民編，《中共對台政策資料選輯，（1949-1991）上冊》（臺北：永業出版社，1992 年），頁 136。
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從 1989 年台北正式宣佈在大陸有三等親的台灣居民可前往中國大陸之後，兩岸的文 化交流秩序迅速建立，從最初的人員往返，進而經貿交流，甚至再進一步是學術、文化、
宗教、科技等面向的交流，1990 年 5 月，李登輝就任總統。執政初期一切依循蔣經國時 期政策，持續發展經濟與民主主軸，積極推動兩岸事務。1990 年 9 月，以任務編組方式 設立「國家統一委員會」。1991 年先後公佈實施成立「行政院大陸委員會」與「財團法人 海峽交流基金會」，負責協調兩岸事務；通過「國家統一綱領」，廢除「動員戡亂時期臨時 條款」，改變中共為叛亂團體的定位，也單方面放棄武力追求國家統一的目標。在法令修 訂方面，1992 年制定、實施「兩岸人民關係條例」。開放兩岸社會交流、文教交流、經濟 交流及實施大陸人民來臺居留定居等措施（如開放大陸地區人民來臺探病、探親、奔喪、
定居、配偶申請來臺居留、來臺從事文教活動等），開啟兩岸人民的交流之窗。並於 1992 年「香港會談」論述「九二共識」，1993 年舉行「辜汪會談」簽署協議，引導兩岸正式進 入協商時代。然而，李登輝提出兩岸為「對等政治實體」，將兩岸關係定調為「分裂分 治」的狀況，已與中共背道而馳。1995 年，李赴美訪問母校康乃爾大學並發表演說，更 為中國大陸解讀為製造「兩個中國」、走向臺獨的主張。中共遂斷絕兩岸事務性協商管 道，並於臺灣第一次民選總統之際，在臺灣附近海域進行導彈試射，並發布將對臺獨主張 與外力干涉使用武力的文辭恐嚇，導致第三次臺海危機。1999 年 7 月，李登輝又拋出
「特殊國與國關係」，主張兩岸主權互不隸屬，最後，導致第三次辜汪會談無疾而終。隨 後，中共中央在北戴河會議決議，臺灣若將「兩國論」入憲，將對臺動武。至此，兩岸關 係急轉直下。總體而言，從 1987 年以來，兩岸開始有所互動，朝向有限的談判、接觸與 協商，形成非敵對狀態，原本應可積極建構和平形勢。但由於雙方對於兩岸關係的定位，
仍存在極大歧異，且缺乏適時的溝通，是故兩岸交流的協商與談判，僅止於曇花一現8。
（四）意識對抗時期
儘管交流持續，兩岸也沒有因時而關係緊張到重回當時軍事對峙時期，但是 1999 年 7 月李登輝發表「特殊兩國論」的事件，的確使得原本基礎已不夠牢固的兩岸關係又再一
8 翁明賢，《解構與建構台灣的國家安全戰略研究（2000-2008）》（臺北：五南出版社，2010 年），頁 89。
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在 2008 年，國民黨勝選形成第二次的政黨輪替，候選人馬英九成為中華民國第 12 任 總統，就任後，馬政府改變過去陳水扁執政時期的臺獨路線，提出秉持「正視現實、開創 未來；擱置爭議、追求雙贏」，尋求兩岸共同利益平衡點的呼籲
1、「以台灣為主，對人民有利」的原則，開展兩岸關係
政府始終秉持「以台灣為主，對人民有利」的原則，並在「不統、不獨、不武」、「維 持現狀」的前提下，把握現有的歷史機遇，積極開展兩岸關係。馬總統主張，兩岸和平應 該建立在台灣「要繁榮、要安全、要尊嚴」的「三要」原則之上，並在「深耕台灣、全球 連結」的整體經濟發展戰略下，循序進行兩岸各項政策及相關法規的鬆綁。政府所推動對 大陸的開放措施，目的在於與國際接軌，是為了提升台灣競爭力，並不是向中國大陸傾 斜。
2、以「擱置爭議、追求雙贏」，推動兩岸務實對等的協商與交流
兩岸間應擱置不必要的政治爭議，務實面對兩岸現狀，透過現有兩岸制度化協商管 道，持續就經貿及兩岸交流所衍生的各種問題展開協商，逐步建立雙方互信，以維護兩岸 人民權益，並促進兩岸間的良性互動。
3、以「威脅最小化，機會最大化」看待兩岸間的互動
由於中國大陸日漸崛起的國力，以及長期以來兩岸間缺乏互信，在兩岸交流日益密切 的過程中，讓國人愈益關切對台灣生存發展的影響。然而台灣的生存與安全，在全球化的 浪潮下，已不能全然排拒與中共的往來；現今兩岸關係已不可能用單純的威脅來看待中 共，同時也要將之視為機會；我們應該將「威脅最小化、機會最大化」，在兩岸互動中，
善用我方優勢，從而轉化為我方利基。
4、以「活路外交」，推動兩岸在國際場域和解休兵
尊嚴自主的國際空間及堅實的國防力量，是確保兩岸長久和平的重要基礎。為改善兩 岸關係，我們秉持「活路外交」的思維，持續推動兩岸和解休兵，期望達成兩岸今後可以 在國際場域相互協助，相互尊重。未來，在兩岸建立互信及共識的基礎上，政府將持續發 展與盟邦的外交關係，並積極參與亞太區域合作及有助台灣發展的功能性國際組織。我們 呼籲大陸當局要面對現實，擱置爭議，彈性務實地處理兩岸在國際間和平共處的問題，以
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追求兩岸雙贏13。
迄今，在促進兩岸交流方面的重要具體化措施，計有：兩會復談，並簽署 15 項協 議，達成 1 項共識 。推動兩岸大三通，開放人民幣兌換、陸資來臺；放寬陸客組團來臺 觀光與自由行、大學赴陸及離島辦理推廣教育；放寬短期研修陸生來臺修業 1 年；大幅修
迄今，在促進兩岸交流方面的重要具體化措施，計有：兩會復談，並簽署 15 項協 議，達成 1 項共識 。推動兩岸大三通，開放人民幣兌換、陸資來臺；放寬陸客組團來臺 觀光與自由行、大學赴陸及離島辦理推廣教育；放寬短期研修陸生來臺修業 1 年；大幅修