臺灣與新加坡招收大陸學生政策之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：李明博士. 立. 政治大. 臺灣與新加坡招收大陸學生政策之比較研究. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：鄭彥彬. 中華民國 104 年 7 月. v.

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(3) 謝誌. 歷經三年的時間，往返後山與臺北之間數千里的距離，終於完成學業，因為工作的關係，僅能將研究所課程安排在週末，求學期間，經常在天亮時走進教室，上完課走出綜合院館時已是天黑，回想起來，雖然過程十分辛苦，卻因能獲得豐富學識及結交到許多好友而感到值得，在此學業及論文完成之際，首先誠摯感謝我的指導教授李明博士，老師悉心的教導，給與我許多寶貴的建議與指導，不時討論並指點我正確論文寫作方向，使我在進行這篇研究中獲益匪淺。順利完成論文，讓我這段學習過程中受益良多，僅此致最深之. 政治大. 謝忱，提攜勉勵之情，畢生永難忘懷，老師豐富學養及對學術研究的嚴謹，更是我輩學習. 立. 的典範。. ‧ 國. 學. 在研究過程中，感謝公司長官在我工作及學業進修上給與很大的支持與空間，讓我能學以致用，並且在工作與學習之間找到最佳的平衡點。本論文得以順利完成，更必須感謝. ‧. 林若雩教授、胡悅倫教授兩位口試委員在口試及論文上的指正與建議，總能在我研究遇到. sit. y. Nat. 瓶頸時為我解惑，給我論文寫作方向，也細心審查本論文，使得全篇論文更臻完整。. er. io. 在論文及口試的過程中，特別感謝國際事務學院欣儀學姐的時時叮嚀與協助，使本篇. al. v i n Ch 研究生活變得絢麗多彩，在此時間認識的同學及好友是我一輩子的無價資產。 engchi U n. 研究能順利完成，感謝眾位同學、學長姐、學弟妹的共同砥礪，你/妳們的陪伴讓三年的. 最後，感謝我的家人及女友馨慧，謝謝你們在這些年來給予我支持鼓勵與悉心關懷，讓我在這一段工作及學業兼顧的求學時期無後顧之憂，得以順利完成學業。僅以本文獻給我敬愛的家人及所有關心我的人，太多感動非筆墨能夠形容，致上最誠摯的感謝。. 鄭彥彬. 謹誌. 於國立政治大學國際事務學院 2015 年 7 月. i.

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(5) 摘要當前臺灣人口結構朝少子化及人口老化發展，已對國內社會結構、經濟發展等各方面產生重大影響，同樣也直接衝擊高等教育，近十年來高等教育迅速的擴張，大專校院數量過度膨脹且面臨生源減少，導致校系招生不足甚至可能倒閉，我國自 2011 年開放大陸學生來臺就讀大學學位，政策當初被期待成提昇臺灣高教水平、促進兩岸交流、甚而挽救私校的多重功能政策，惟因現行法令採取所謂的「三限六不」原則，影響陸生來臺意願，在歷經了 4 年的執行後，來臺陸生素質及招生人數均不如預期。. 政治大源，並且都以對外貿易做為主要經濟活動，政府非常重視教育和人力資源的開發，把發展立新加坡與臺灣有許多相似之處，同樣都是屬於海島型國家，國土狹小且缺乏自然資. ‧ 國. 學. 教育和開發人力資源作為國家經濟發展戰略的一個重要組成部分，以提高勞動力的素質，維持經濟增長，保持國際競爭力，經研究發現，星國能運用便利完整留學資訊、以學費補. ‧. 助、提供獎學金及生活費等誘因吸引陸生，除了招攬人才條件清楚、政策明確等原因，堅. sit. al. er. io. 出國留學最佳選擇之一。. y. Nat. 強的國防實力及穩定的政治體制更提供政策執行力度及強度，讓新加坡近年來已成為陸生. v. n. 目前我國政府招收陸生政策，仍著眼於吸引優秀陸生來臺就學、提昇臺灣教育競爭. Ch. engchi. i n U. 力，而非在解決教育產業問題，故「限校、限量、限域」的「三限」原則在政策方向未改變之前仍有保留必要，而「六不」原則中，相關內容因有違吸引優秀陸生來臺的核心價值、嚴重影響招生成效、造成歧視感受、現實運作上的不切實際及淪為政策宣示等，應予以檢討修訂。陸生政策涉及複雜且敏感的兩岸關係，國家安全成為檢討政策開放或緊縮的關鍵因素，另我國政局紛亂動盪亦造成陸生隱憂，影響陸生來臺就學意願。. 關鍵詞：陸生政策、三限六不、新加坡、臺灣. iii.

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(7) Abstract Currently the population structure of Taiwan leads to the low birthrate and aging population. It made major impacts on all aspects of domestic social structure, economic development. It is also a direct impact on higher education. The rapid expansion of higher education over the past decades, the number of universities and colleges overinflated but the student pool reduced. It causes inadequate enrollment or even bankrupt of school. The policy that Mainland China Students Allowed to Study a university degree has begun in Taiwan since 2011. The policy is expected to enhance higher education levels in Taiwan, and promote cross-strait exchanges, even to save the multi-functional policies of private schools. However, the current law, so-called “three limits and six noes” principles detract mainland students coming to Taiwan. After four years of operation, the quality and number of students coming to Taiwan were un-assured. There are many similarities between Singapore and Taiwan. They are both island nations, small and lacking natural resources. The main economic basis is foreign trade. Their. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. governments respect education and human resources.The development of education and human resources emphasize an important parts of the national economic development strategy.It improves the quality of the labor force, sustains economic growth and maintains international competitiveness. From the research, it offers a complete study information, tuition subsidy, scholarship and living allowance to attract Mainland China students in Singapore. In addition to clear recruitment and policy, a strong national defense and stable political system provide the. sit. y. Nat. n. al. er. io. enforcement and strength of the policy. It has become one of the best option to study abroad for Singapore in recent years. The policy of “Mainland China Students Allowed to Study in Taiwan” focuses on attracting outstanding mainland students to enhance the competitiveness of the education in Taiwan. It doesn’t solve the problem of the education industry.To limit school, number and domain is the "three limits" principle. It must keep before the policy change. The "six noes" principle should be revised because it couldn’t attract outstanding mainland students coming to Taiwan. It has seriously impacted the enrollment effective, resulted in discrimination, caused unreality and the declaration of a policy. The policy of Mainland China Students involves complicated and sensitive cross-strait relations. The national security has become a key factor in reviewing the policy of opening or tightening. The chaotic political situation has also caused mainland Chinese. Ch. engchi. i n U. v. students’ worries and affected their motivation of studying. Keywords：Policy of mainland students、Three limits and six noes、Singapore、Taiwan. v.

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(9) 目次第壹章、緒論……………………………………………………………………1 第一節、研究背景……………………………………………………………………… 1 第二節、研究動機與目的……………………………………………………………… 2 第三節、文獻評析研究………………………………………………………………… 4 第四節、研究途徑、方法與架構………………………………………………………10 第五節、範圍與限制……………………………………………………………………13 第六節、基本概念界定…………………………………………………………………14. 治政第貳章、全球高等教育國際學生招收政策及發展現況…………………… 17 大立. 第一節、全球化對高等教育之衝擊……………………………………………………17. ‧ 國. 學. 第二節、高等教育環境變遷的挑戰……………………………………………………21. ‧. 第三節、高等教育國際招生發展趨勢…………………………………………………25. sit. y. Nat. 第四節、小結……………………………………………………………………………32. io. al. er. 第參章、新加坡招收陸籍學生政策發展及現況…………………………… 33. v. n. 第一節、新加坡政治與國家安全的發展及現況………………………………………33. Ch. engchi. i n U. 第二節、新加坡教育發展歷史沿革與現況……………………………………………43 第三節、新加坡招收陸生政策發展與現況……………………………………………55 第四節、小結……………………………………………………………………………62. 第肆章、臺灣招收陸生政策發展及現況…………………………………… 63 第一節、兩岸關係發展與現況…………………………………………………………63 第二節、臺灣高等教育的發展演進及面臨困境………………………………………71 第三節、臺灣招收陸生政策發展與現況………………………………………………76 第四節、小結……………………………………………………………………………87. vii.

(10) 第伍章、臺灣與新加坡陸生政策的 SWOT 分析…………………………… 89 第一節、臺灣與新加坡陸生政策的優勢………………………………………………89 第二節、臺灣與新加坡陸生政策的劣勢………………………………………………92 第三節、臺灣與新加坡陸生政策的威脅與機會………………………………………95 第四節、小結………………………………………………………………………… 101. 第陸章、結論…………………………………………………………………103 第一節、研究發現…………………………………………………………………… 104 第二節、未來研究建議……………………………………………………………… 112. 政治大. 參考書目………………………………………………………………………113. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(11) 表次表 1 「三限」、「六不」政策及法源依據說明表………………………………………… 83 表 2 2011 至 2014 年來臺陸生招生名額、報名人數、錄取人數一覽表………………100. 圖次圖 1 新加坡教育制度圖…………………………………………………………………… 47. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.

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(13) 第壹章緒論第一節、研究背景. 自1980年代後期，「全球化」浪潮使得人力、貨物、服務及資本的自由流通成為全球國際貿易與經濟主軸，來到21世紀，世界進入以知識、科技和創新為主的年代，人力資本變成經濟發展的關鍵因素，對人才的重視提高，因此人才的全球流動成為普遍關心議題。. 政治大才，人才亦在全球流動，尋找求學、工作、移民機會。我國近幾年來，面臨嚴重的人才立. 許多已開發和開發中國家認知到人才的重要性，努力透過各種政策及方案來吸引國內外人 1. ‧. ‧ 國. 的政策作為。. 學. 資源問題，引發各界開始討論與思考如何阻止人才流失、留住人才、吸引人才等方面有所. 世界經濟論壇職能落差全球議程理事會（Global Agenda Council on the Skills Gap），. sit. y. Nat. 界定人才短缺解決的3個基本因素是：教育、創新和人才流動。政府必須有完整及具遠見. al. er. io. 的政策規劃及制定來回應全球人才風險挑戰，「全球化」是當前世界各國無可抗拒的課. v. n. 題，不論在政治、經濟、教育及文化各方面是既合作且競爭，知識的創新及應用成為生根. Ch. engchi. i n U. 國際的基礎、創造國際視野的平台以及拓展學術領域的根據地，知識成為區隔經濟強國與弱國、核心與邊陲的鴻溝，大學教育是學術國際化的重要指標，高教的發展影響國家的競爭力既深且遠2。高教全球化最具體及明顯的成就即在於國際交流廣度與強度的增加，也一併帶動各國對人才培育流流通的重視及參與，在全球化的架構中，面對中國大陸的快速崛起，各國紛紛思考該如何與中國大陸保持著既合作又競爭的關係。在這種發展趨勢與潮流下，各國皆競相爭取優秀的人才，並積極招收外國學生，臺灣在此點上亦不例外。尤其是中國大陸因近年來經濟的迅速發展，加上學生對高等教育的強烈需求，已成為鄰近的日田玉玨，〈探討全球人才流動對臺灣的影響及其因應策略〉，《國家文官學院 T&D 飛訊》，第 173 期，2013 年 8 月，頁 1。 2 徐明珠，〈全球化時代台灣高等教育之改革與創新〉，《財團法人國家政策基金會國政研究報告》，2003 年 5 月 5 日。 1. 1.

(14) 本、韓國乃至於歐美主要國家積極爭取學生的對象。近年來我國高等教育亦逐漸面臨少子化的衝擊。此衝擊使得我國高等教育面臨招生不足與可能倒閉的危機。就此而言，我國政府在面對國際全球化的趨勢潮流以及國內高等教育的相關問題時，除將招生市場瞄準在東南亞地區之外國學生外，亦積極佈局開放具正式學籍之大陸「大學生」來臺就學。我國在地理位置上與中國大陸毗鄰而居，且不管在文化、生活習慣抑或在語言上也較無隔閡，因此國內部分專家學者提議，若能透過彼此學子在教育層面上的互動交流，除可解決國內學生人數不足之問題，亦可對兩岸關係之和平發展有著極為正向的助益。是否應開放陸生來台就讀，引發各界討論，教育部更是祭出依據. 政治大象日益嚴重下，開放陸生來台，對於現況高等教育能有多少幫助仍有待觀察的情況下，當立「三限六不」原則，避免引發外界批評恐稀釋台灣高等教育資源的疑慮。在台灣少子化現. 前「限制多、留不住」的緊縮招收陸生政策，已讓中國大陸留學生悄悄轉往新加坡及南韓. ‧. ‧ 國. 學. 等國。. 第二節、研究動機與目的. n. al. er. io. sit. y. Nat. 一、研究動機. i n U. v. 近十年來，臺灣人口結構呈現出三種特徵：少子化、人口老化及多元化，而這樣的發. Ch. engchi. 展，將會對國內社會結構、經濟發展等各方面都會產生重大影響，同樣的，也對高等教育產生了直接的衝擊，由於近十年高等教育迅速的擴張，許多大專校院面臨生源減少及數量膨脹，導致不少校系招生不足；2006 年起，便有許多立法委員要求教育部研議開放大陸學生來臺就讀大學。然而，由於當時海峽兩岸出現不可預期的緊張關係，並受到政治、社會環境及輿論等種種因素影響而再三延宕。直到 2008 年 5 月馬英九總統上任，兩岸關係重現新機，涉及兩岸文化與教育交流的陸生來臺政策也因此重新浮上檯面3。臺灣教育市場的學生來源可區分為本國學生與境外學生。現階段境外學生約可分類為. 3. 葉春田，〈開放大陸學生來臺就學之政策分析〉，《國家文官學院 T&D 飛訊》，第 129 期，2011 年 10 月 16 日，頁 2。 2.

(15) 僑生、外籍生及大陸地區學生，馬英九總統於 2010 年 2 月 2 日出席「九十八學年度全國大學校長會議」時表示，曾提出希望在 4 年內，國內、外能有 3 萬名學生進行國際交流。但現在國內的外國學生所佔比例僅有約 1％左右，相較於新加坡的外國學生比例高達 20 ％，顯示我國在高等教育輸出及吸引外國學生來臺就讀等面向成效不符預期。其中，僑生與外籍生因不受兩岸政治與意識形態影響，為現階段政府推動「高等教育國際化」的主軸。相比較之下，擁有文化相近、語言相通等優勢，我國的陸生招生政策因兩岸政治敏感及國家安全等疑慮存在諸多疑慮，加上朝野政治角力及為顧及國人對全面開放陸生來臺就讀疑慮，使得同樣身為境外招生對象的大陸學生，必須背負無法拿到臺灣政府設立之獎學. 政治大原訂招收二千餘人僅來了不到千人，接下來幾年的成績也盡不理想，令許多引頸期盼的大立金、在臺期間無法打工等「三限六不」的包袱，造成首年實施招生的成效遠遠不如預期，. 轉向為「為何連這麼少的名額都無法招滿額？」4。. 學. ‧ 國. 學大失所望，各界對於招收陸生政策的質疑聲浪，也從最初「為何開放的名額這麼少？」. ‧. 新加坡與臺灣有許多相似之處，同樣都是屬於海島型國家，國土狹小且缺乏自然資. y. Nat. 源，並且都以對外貿易做為主要經濟活動，因此政府非常重視教育和人力資源的開發, 把. er. io. sit. 發展教育和開發人力資源作為國家經濟發展戰略的一個重要組成部分，以提高勞動力的素質, 維持經濟增長，保持國際競爭力，本論文嘗試透過公共政策分析與比較我國與新加坡. al. n. v i n 招收國際學生與大陸學生政策，探討我國相關政策執行問題並提出問題解決之方案，此為 Ch engchi U 研究動機之一。另根據論文、期利、媒體報導等文獻分析探討招收國際學生及陸生政策對社會教育、文化、經濟及國家安全等層面的衝擊與影響，此為研究動機之二。. 二、研究目的本文研究目的是欲藉由分析及比較臺灣與新加坡的國際學生及陸生的招生政策，探討臺灣基於國家利益，如何建立相關機制，吸引境外學生來臺就讀，並因應陸生來臺所造成的影響及衝擊。由於兩岸關係特殊，大陸學生的身分有別於一般外來學生族群。臺灣過去. 讀者文摘 2013 年台灣高等教育特輯，《中時電子報》，2012 年 2 月 1 日 http://www.readersdigestedu.com/。. 4. 3.

(16) 對於是否開放陸生來臺就學，始終無法達成共識，不僅政黨觀點不同，官民之間更存在嚴重歧異。人員交流開放與否皆取決於執政者的大陸政策與該時期的兩岸關係。是故「開放陸生來臺」政策發展歷經許多波折，故有必要將「開放陸生來台就學政策之演進」與「開放陸生來台就學之政策規劃與配套措施」逐一說明。 2011 年是臺灣正式開放陸生來臺就讀「元年」，是年，中國大陸出國留學人員達到 33.97 萬人，接近 1978 至 2000 年 20 多年來累計出國留學人數的總和。隨著中國大陸留學群體數量急劇上升，由於新加坡政府新移民政策對中國大陸申請人有所傾斜及當地華人環境及教育水準高，近年來成為中國留學生讀書深造的新選擇及熱點，本文也將探討新加坡. 政治大制度、特點及發展高等教育國際市場政策進行說明。立. 教育制度建立的歷史沿革到現階段招收國際學生與陸生政策，故需對新加坡現行高等教育. 綜上所述，本文研究目的係試圖為以下問題找出可能的答案：. ‧ 國. 學. 一、由國際發展趨勢及國內教育環境探討臺灣在招收境外學生成效不如預期的原因為何？. ‧. 二、以新加坡為借鏡，檢視我國陸生政策優劣勢?. sit. n. 一、臺灣方面：. al. er. io 第三節、文獻評析. y. Nat. 三、我國陸生招生政策未來政策規劃與建議方向為何?. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣 1990 年代以來一連串的教育改革措施，不論是法令、師資、課程、教學、教科書、財政等方面，均有重大的變革，堪稱臺灣教育史上變動最劇烈的階段。從 1994 年「四一○」教改聯盟提出「廣設高中、大學」的口號，1996 年教改會也予以呼應，於是我國的大學數量開始出現擴張趨勢。大學生數量從 1984 年的 17 萬 3 千多人，成長到 2007 年的 112 萬人，增加約 6.5 倍之多，其中大學 148 所（公立 51 所、私立 97 所）、15 所專科學校，共計 163 所大專校院，高教擴張的程度達到歷史新高5，在全球經濟危機與少子. 5. 周祝瑛，《台灣教育怎麼辦？》（臺北，心理出版社，2008 年），頁 23。 4.

(17) 女化人口問題的夾擊下，臺灣高等教育機構已然面臨財政緊縮及生源不足的困境，卻又因廣設大學校院，致教學品質及學生素質日益低落，與人才培育目標漸行漸遠，另一方面，學校財政窘迫因而教學投資銳減，造成辦學品質下降，導致生源流失；惡性循環致使部分學校陷入絕境。若大學招生困難的情況未能改善，預估 2026 年將有 4 成大學面臨倒閉命運6。在大學整併成效不彰的情況下，7擴大招收僑生、外國學位生、交換生與華語研習生等視為增加學生來源以解決當前問題的良策，2007 年 6 月，馬英九宣布代表國民黨參加臺灣第十二屆總統選舉。在《教育政策白皮書》中，提出「擴大境外招生，促進國際交流」的政見。主張加強國際學術交流，擴大招收境外學生來臺就讀。除將推動「萬馬奔騰. 政治大陸學子，期藉由擴大兩岸學術及教育交流，為推動大陸學歷採認政策奠基，希望藉由兩岸立. 計畫」，促使外籍生人數倍增，加速實現高等教育國際化與全球化之外，亦將觸角伸向大. 青年學生交往，產生兩岸未來和平助力，同時解決臺灣大學校院生源不足問題。8因應全. ‧ 國. 學. 球人口老化及少子女化現象，歐、美等傳統高等教育輸出大國，及日、韓、新加坡及中國. ‧. 大陸等亞洲新興高等教育輸出國家，均積極提出招收境外學生及學成留才之具體措施，臺. y. Nat. 灣因為與中國大陸有著極特殊且複雜的政治問題，導致我國與其他國家不同，特意將境外. er. io. al. v i n 陸生政策的複雜性，在於兩岸的內部情勢與外在環境存在諸多的問題。首先，朝野政 Ch engchi U n. 策。. sit. 學生區分為「僑生」、「外籍生」與「大陸地區學生」，而其中爭議最大的就是陸生政. 黨難有共識，社會對政策期待不一，意見紛歧；針對同一項措施，有人認為太過開放，有人卻認為過度保守，第二，兩岸學歷採認與招收學位生，臺灣顯得較為保守，而大陸卻積極推動。第三，兩岸高等教育交流如果產生磁吸效應，造成負面的影響應如何解決。與國際高等教育交流相較，目前兩岸高教交流存在著更多的審查與限制;陸生與外國學生、僑生、港澳生等境外生的措施，因為法源不同，也存在著不相同的對待。第四，陸生來臺係 6 7. 8. 〈高等教育與科技政策建議書〉，《中央研究院報》，第 9 號，2013 年 1 月，頁 3。 2012 年 7 月通過「國立大學合併推動辦法」，作為未來國立大學合併之推動準則。惟迄今除國防大學整併案（整併國防醫學院、中正理工學院及國防管理學院）、嘉義大學整併案（合併嘉義師範學院與嘉義技術學院）、與東華大學整併案（整併東華大學與花蓮教育大學）成功外，其餘整併案多無具體進展。監察院，〈101 教正 0004 號糾正案文〉，2012 年 3 月 15 日，頁 10-11。吳秀玲等，〈陸生來臺政策之評估政策白皮書〉，《國立臺灣大學公共政策與法律研究中心 101 年度研究計畫案》，2013 年 2 月 28，頁 5。 5.

(18) 整體大陸政策之一環，涉及大陸事務、國家安全、入出境、勞工法規等層面;又其議題涉及兩岸協商，包括招生宣傳、招生區域等，不確定因素甚多，需要持續與各部會商議，並會同相關單位與中國大陸進行溝通。9 由近年來探討開放陸生的諸多文獻綜整分析獲悉，支持開放者認為開放陸生來臺正面意義為彌補大學招生不足、促進兩岸學術及人民交流、為臺灣帶來龐大教育資源及經濟利多、提升臺灣高等教育的品質及國際竸爭力，即便有學者直指臺灣陸生政策規劃的謬誤，認為臺灣各界普遍對於陸生來臺效應有過高的期待，10惟學界普遍支持開放陸生來臺，主張對外開放，讓學生自由流動，才能在全球化的世界中生存，其次，開放陸生能增進國家. 政治大收落榜生，而是要招收大陸高考上榜的優秀學生。而反對開放陸生論點大致可歸納為五立社會利益，11並駁斥外界對於招收陸生有助解決私校招生不足的觀點，強調私校不是要招 12. 個面向：國家安全、國人就業、磁吸效應、排擠資源、長期效應。13由以上正反雙方的論. ‧ 國. 學. 點可以得知，開放陸生來臺不僅是學術問題，更成為政治問題，在審議及立法期間爭議不. ‧. 斷，朝野無法達成共識，最後在各退一步的情況下，以「三限六不」（三限：包括制僅認. y. Nat. 可大陸學術聲望卓著的學校學歷、限制來臺陸生總量、限制醫事學歷採認；六不：包括大. er. io. sit. 陸學生不給予加分優待、入學管道不同不會影響臺灣學生就學權益、政府不編列獎助學金、不允許在校外打工或兼職、陸生停止修業或畢業後不可續留臺灣就業、大陸人民不能. al. n. v i n 報考公職）為原則，與陸生來臺就學有最直接關係的「陸生三法」（即《兩岸人民關係條 Ch engchi U 例》、《大學法》以及《專科學校法》）終於在 2010 年 8 月 19 日在立法院完成三讀並由總統公布施行。14 2011 年（是年為 100 學年度）臺灣各大學開始招收陸生就讀學士、碩士或博士學. 林聰明，〈開放陸生來臺就學週年評議〉，《新華澳報》，2012 年 9 月 8 日， http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=63652。 10 楊景堯，〈臺灣對開放陸生來臺就學相關議題的商榷〉，《展望與探索》，2010 年 9 月，頁 6-8。 11 開放陸生三大校長團體籲盡速修法，《中廣新聞網》，2009 年 5 月 13 日， http://giving.ntu.edu.tw/website/print.asp?postsn=277。 12 朱芳瑤，〈招陸生私校寧戰死不願憋死〉，《中國時報》，2009 年 10 月 30 日，第 A22 版。 13 吳秀玲等，〈陸生來臺政策之評估政策白皮書〉，《國立臺灣大學公共政策與法律研究中心 101 年度研究計畫案》，2013 年 2 月，頁 17。 14 〈開放陸生來臺及承認大陸學歷〉，《行政院文教交流網頁》，2014 年 10 月 13 日， http://www.ey.gov.tw/policy5/News_Content.aspx?n=CA60F31A88AF3736&sms=C3D5B0EEB25C0694&s= 79DBE3E74CCCC15E。 9. 6.

(19) 位；同年 9 月，首批大陸學生來臺修讀高等教育學位，正式開啟兩岸高等教育交流的里程碑，當年度可稱之為臺灣的「陸生元年」。弔詭的是，正當美國、日本、南韓、新加坡等國均以開放及利多的人才政策竭力吸納中國高素質人才及優秀學生，臺灣卻反其道而行，推出充滿限制，甚至被視為「歧視」的陸生政策，15導致 2011 年教育部核定 2141 個招生名額，最後僅有 928 位陸生註冊入學就讀，報到率僅為 43.34%。2012 年也只有 951 員註冊入學，連續兩年陸生來臺就讀的招生成果明顯不如預期，16臺灣政府當局歸納原因係招收學位陸生實施僅兩年，第一年基於宣導和資訊不足，使招生的全面性不夠，博碩士班和學士班總報名人數少於總招生名額，第二年情況略為改善，總報名人數大於招生名額. 政治大更存在著許多招生面的制度性和技術性障礙，是以時間不長、空間有限和操作難度是招收立. 數，但仍不符預期，加上前 2 年限於北京、上海、浙江、江蘇、福建、廣東等 6 個省市，. 陸生的限制，17連續兩年招生不甚理想後，我國政府逐步放寬陸生招生政策，採認學歷陸. ‧ 國. 學. 校從 41 所頂尖的「985」院校18增為包含「211 工程」院校19在內的 111 所，陸生生源地在. ‧. 原有的北京、上海、浙江、江蘇、福建和廣東 6 個省市的基礎上又增湖北、遼寧兩省，達. y. Nat. 到 8 個，還調降報名費並且開放福建和廣東 18 所學校專科應屆畢業生赴臺就讀可授予大. er. io. sit. 學學位的「二技」（兩年制技術學院），陸生需參加 2014 年福建和廣東省「專升本」考試，20且成績達標即可申請，惟是否達標則由中國當局決定，種種積極措施使招生情況比. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 〈兩岸雙向交流中的衝擊與融合：談建立大陸同胞在台友善環境，取消陸配陸生身份歧視座談會評論〉，《海峽評論月刊》，第 257 期，2013 年 5 月。 16 《大學校院招收大陸地區學生聯合招生委會網站》，2012 年 11 月， http://rusen.stut.edu.tw/cpx/index.html。 17 林亞娟、黃政傑，〈臺灣技職教育之陸生首招制度研議〉，《技術職業教育季刊》，第 3 期第 2 卷，2012 年 7 月 25 日，頁 2-13。 18 1998 年 5 月 4 日，江澤民在慶祝北大建校 100 周年大會上向全社會宣告：「為了實現現代化，我國要有若干所具有世界先進水準的一流大學」。因此，大陸教育部門決定在實施「面向 21 世紀教育振興行動計畫」中，重點支援北京大學、清華大學等部分高等學校創建世界一流大學和高水準大學，簡稱「985」工程。 19 大陸分期分批地重點建設 100 所左右的高等學校和一批重點學科、專業，使其到 2000 年左右在教育品質、科學研究、管理水準及辦學效益等方面有較大提高，在教育改革方面有明顯進展，力爭在 21 世紀初有一批高等學校和學科、專業接近或達到國際一流大學的水準。概括為「211 工程」：就是面向 21 世紀，重點建設 100 所左右的高等學校和一批重點學科點。 20 「中國高等專科學生升本科考試」，簡稱「專升本」，是中國大陸教育體制中專科層次學生升本科學校或者專業繼續學習的考試制度。分為兩大類別：全日制統招專升本和成教專升本，兩個類別最後所拿的文憑不同，前者為與普通四年制本科相同的統招文憑和學位，後者為成人教育文憑和學位。這一考試在大多數有專升本教學系統的高等教育學校舉行，一般每年舉行一次。按照中國學制為專科教育（學制二至三年）、本科教育（學制四年）與許多國家大致相同，專升本是一種提供讀完專科後再讀 2 年或 2 年半後總計約 4 到 5 年改拿本科(大學畢業)的途徑，與一些國家的二技學程概念相似。 15. 7.

(20) 以往年稍有進步，實際註冊報到就讀陸生為 1,822 名，仍不如預期。陸生來臺政策當初被期待成提昇台灣高教水平、甚而挽救多數受少子化所苦，導致招生不足危機的多重功能政策，而其實早在 2012 年時，馬政府就已意識到現行政策採取的「三限六不」原則，雖能有效降低社會疑慮，卻也影響陸生來臺意願，在歷經了 3 年的執行後，卻因為學生素質及招生人數的不如預期，贊否兩邊同聲不滿，的確需要對該政策做通盤檢討，由各類文獻綜整並建議該政策可修正方向包括：調整招生名額、報名時程、開放更多省市陸生來台、簡化大陸學歷採認程序等，並進一步放寬「三限六不」中有違反國際慣例與進步潮流的部分。21. 政治大與台灣同屬亞太地區一分子的新加坡，是一個多元化的國際都市，在全球市場上維持立. 二、新加坡方面：. 高度的競爭力，在世界經濟論壇 2012 年 9 月發表的《The Global Competitiveness Report. ‧ 國. 學. 2012-2013》全球競爭力報告中再度排名第二，僅次於瑞士，在高等教育與培訓項目. ‧. （Higher education and training）中，教育系統品質（Quality of the educational system）位. y. Nat. 居世界第三，兩者在亞洲國家中皆居首位，其發展模式相當值得亞洲國家參考。新加坡除. er. io. sit. 了在經濟上的成就舉世有目共睹之外，並以一系列多元且廣泛的全面性教育制度聞，一直相當重視人才的培訓，以不同類型的學校和多元課程設計，注重學童不同的能力發展，使. al. n. v i n 渠等潛能都得有發揮之處，在整個亞洲地區的教育制度上處於領先地位，由此可見，完善 Ch engchi U 的人才及教育政策是新加坡在世界各國競爭力上得以領先的關鍵因素之一。. 新加坡因為產業型態因素，需要大量具有國際觀的商業管理人才，並且因為地小人力不足，是一個非常需要倚重外來人口的國家，靈活且完善的留學政策及移民政策變成新加坡經濟發展重要的關鍵。因此，新加坡相較於其他國家移民政策更為寬鬆，以便能吸引優秀的外籍專業人士成為新加坡公民或永久居民。為了上述目的，新加坡政府提出了幾項深具吸引力的政策：（一）提供外籍專業人士稅賦優惠及親屬安置：. 21. 吳秀玲等，〈陸生來臺政策之評估政策白皮書〉，《國立臺灣大學公共政策與法律研究中心 101 年度研究計畫案》，2013 年 2 月，頁 70。 8.

(21) 新加坡政府優惠外籍專業人士無須繳交外勞雇用稅(藍領外勞須繳交)，但必須提撥公積金。另外，白領外勞可為配偶及未足 21 歲的子女申請依親許可證（Dependency Pass, DP）。而持有 P 許可證之外籍專業人士可為其父母或配偶父母申請長期探訪許可證。另外，外籍專業人士亦可申請成為永久居民，享有與當地居民類似的權利。（二）個人化就業許可證：於 2007 年 1 月，由新加坡人力資源部推出新的「個人化就業許可證」(Personalized Employment Pass, PEP)，使就業許可證更具靈活性。其就業許可證最大特點在於它與僱主無關，因此該外籍專業人士就算被開除或離職，皆無需立即離境，並且可享有在新加坡重. 政治大 P 類許可證者，或持有五年以上的 Q1 許可證者，或在新加坡高等研究所畢業的外籍學生立. 新尋找工作之 6 個月的緩衝期。「個人化就業許可證」頒發的對象，包括持有二年以上的. 元，才能達到標準。PEP 只能申請一次，期限為 5 年。. ‧. （三）聯繫新加坡（Contact Singapore）吸引外籍學生：. 學. ‧ 國. 有二年以上 P 或 Q1 許可證工作經驗者。並且，這些專業人士該年年薪須超過新幣 30,000. y. Nat. 有關吸引外籍學生方面，亦是新加坡引進外籍專業人士之重要策略。新加坡人力資源. er. io. sit. 部在海內外共設有 9 個專門吸引外籍專業人士及海外學生的「聯繫新加坡（Contact Singapore）」據點，提供最新的就業規範及生活訊息。2007 年 12 月，該政府更推出旅遊. al. n. v i n 工作計畫，為外國大學生提供在新加坡短期工作和生活的機會，以吸引他們日後來新加坡 Ch engchi U 工作及定居。這個計畫的目標，鎖定八個發達國家及城市包括美國、英國、新西蘭、日. 本、德國、法國、澳大利亞和香港等地的在學大學生或大學畢業生。新加坡政府給這些年齡在十七到三十歲之間的大學生或大學畢業生，提供為期半年的旅遊工作准證，並對所從事的工作性質不設限。（四）放寬外籍專業人士移居新加坡政策新加坡政府為了鼓勵外籍專業人士移居新加坡成為公民提出深具吸引力之政策，重點如下： 1、為了鼓勵結婚生育，政府提供新婚夫婦購屋的房屋津貼、政府國宅的優先認購等，並且提供工作婦女長達 4-6 個月的育嬰假，由政府和企業主共同承擔。 9.

(22) 2、提供優秀的新加坡公民各種教育計畫，包括學術與非學術的教育與訓練。 3、提供第一次購買的新加坡國宅的公民優厚的政府補貼。 4、成為新加坡公民後可以更加自由享有公積金的使用方式，包括醫療用途、購屋、購買國家經濟建設股份(Economic Restructuring Shares)和新加坡新發展股份 (New Singapore Shares)等。 5、提供完善且多元的醫療保險制度給新加坡公民，目的讓國人在健康上受到保障,但也有自主選擇的空間22。在 2003 年，時任新加坡總理吳作棟曾經指出：「從全世界蒐羅人才對新加坡的持續. 政治大市」，當時的內閣資政李光耀也曾表示：新加坡「必須到國外招攬人才」，否則將在競爭立發展至關重要，如果我們不面對挑戰，新加坡將成為一個只有幾百萬人口的無足輕重的城. 中被淘汰。23由上述可知，新加坡政府很清楚要讓自身能夠永續發展，就必須借重外來的. ‧ 國. 學. 力量，因此無論是外籍學生招生政策、移民政策或是人才政策，都是環環相扣且緊密結合. ‧. 的，總結來說，具戰略高度的人才政策、專責執行的行政機構、完善的居留及簽證設計、. y. Nat. 稅收及津貼的誘因、具吸引力的移民政策與便利進步的生活環境，成為新加坡能吸納各國. er. io. sit. 學生及人才前往的特點。而臺灣要僅在陸生招生政策上就已受到兩岸政治爭議、藍綠兩黨政爭惡鬥等影響，更遑論將招生、移民及人才政策進行有系統的整合。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第四節、研究途徑、方法與架構. 一、研究途徑中央研究院史學研究所研究員朱浤源主編的「撰寫博碩士論文實戰手冊」中清楚定義，所謂研究途徑，乃指研究者對於研究對象的研究，到底是從哪一層次為出發點、著眼. 22 經濟部，《人才快訊電子報》，2012 年 10 月 30 日，http://itriexpress.blogspot.tw/2012/10/blogpost_3825.html。 23 新加坡人才強國戰略：豐厚待遇延攬人才，中國網，2003 年 12 月， http://big5.china.com.cn/chinese/WISI/464067.htm。. 10.

(23) 點、入手處，去進行觀察、歸納、分類與分析，24本研究將採用「制度研究途徑」，制度研究途徑也稱為機關研究途徑，採取從制度的角度切入，藉由探討政府機關結構、特性、權責狀況、機關彼此關係的安排、實際運作狀況等層面，深入了解問題的癥結及解決之道。由於本研究將對臺灣及新加坡的現行政策進行比較，有必要在同一個理論架構或研究架構下，檢視兩國的政策計畫、機關組織、行政事務現象或個案等，進行分析、歸納、整合，以得出某種結論，透過對不同國家、政府、機關之相同或相似的政策運作狀況及行政問題進行比較分析，其結果可做為處理類似政策或行政問題的參考，可收「他山之石可以攻錯」的效果。此外，將對臺灣與新加坡招收境外學生政策形成之歷史背景及沿革，進行. 政治大 the past）的一種工作。研究方法包括蒐集資料，針對所蒐資料進行立. 有系統的探討，從歷史的軌跡中尋找事件相關因果聯結，並試圖去重建過去（Reconstruction of. 25. 整理，並將資料中所陳述的事件因果進行鑑定、詮釋、甚至是批判。歷史研究途徑主要目. ‧ 國. 學. 的是為讓後世理解歷史事件的前因後果，吸取往事的成敗經驗，避免重蹈覆轍，進而達到. y. Nat. 二、研究方法. ‧. 鑑往知來的效果。26. er. io. sit. 社會科學的研究方法包括文獻法、觀察法、個案法、訪談法、問卷法、社會測量法、實驗法等。本文將選擇以下研究方法：. al. n. v i n （一）問題研究法：以我國招收境外學生政策為問題核心，以此問題為研究對象，以解決 Ch engchi U 現行招生政策困境，企圖找出可行的研究方法。. （二）比較研究法：比較我國及新加坡在招收境外學生政策的歷史沿革、形成背景及現行做法，分析 2 國政策的優劣。（三）文獻分析法：透過研讀專書、期刊論文、學術論文、官方報告、政府公報、媒體報導等途徑，針對臺灣及新加坡 2 國高等教育形成背景與沿革、現階段招收國際學生及陸生的政策及執行情況，各界對開放或限縮政策的意見及討論等相關面向，廣泛的蒐集相關文獻，並詳加整理，藉由資料的堆積吸收他人的經驗、累積相關知識， 24 25 26. 朱浤源主編，《撰寫博碩士論文實戰手冊》（臺北：正中出版社，1999 年），頁 182。易君博，《政治理論與研究方法》（臺北：三民書局，1990 年），頁 165。葉重新，《教育研究法》（臺北：心理出版社，2001 年），頁 178。 11.

(24) 以利進行研析。三、研究架構（一）論文架構. 臺灣與新加坡招收境外學生政策之比較. 政策及文獻分析 1、搜集國內外與研究主題相關文獻。 2、整理與歸納相關文獻並進行文獻探討，內容包括：（1）臺灣開放陸生來台政策的發展歷程為何? （2）由國際發展趨勢及國內教育環境探討臺灣開放陸生來台的原因 a l 為何？ v i n Ch （3）以新加坡為例比較兩 i U e h n c g 國相關政策對招收陸生之利弊?. 立. 政治大. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 資料整理與分析比較. 結論與建議. 12.

(25) （二）章節安排本論文計分六章，第壹章為緒論，第貳章針對全球化對高等教育之衝擊、高等教育環境變遷的挑戰及高等教育國際招生發展趨勢逐一說明。第參章將就新加坡政治與國家安全的發展及現況、教育發展歷史沿革與現況及目前招收陸生政策發展與現況進行探討。第肆章、臺灣招收陸生政策發展及現況。第肆章探討兩岸關係發展與現況、臺灣高等教育的發展演進及面臨困境、臺灣招收陸生政策發展與現況等面向探就特弱點，檢視各項機制運作的執行成效，檢視運作機制成效不彰的部份，並提出改進建議，以利相關機制未來運作更臻完善。第伍章運用 SWOT 分析針對臺灣及新加坡陸生招生政策的優勢. 政治大比較。第陸章綜整第貳章至第伍章的研究結果，提出重點歸納與整理之外，亦略敘個人心立. （Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和威脅（Threats）進行分析. 得與啟示，並提出相關主題未來研究建議方向之展望。. ‧. ‧ 國. 學. 第五節、研究範圍與限制. n. al. er. io. sit. y. Nat. 一、研究範圍（一）時間範圍：. Ch. engchi. i n U. v. 在臺灣部分以 1997 年臺灣首次提出「陸生來臺」倡議，至 2008 年民進黨執政期間為背景，並以馬英九總統執政期間為研究主體；新加坡部分則由 1979 年起建立現行教育制度起，預劃至 2015 年本研究結束為止。研究在此期間兩地招收國際學生及陸生政策的沿革與演變，及 2011 年 9 月起首批陸生來臺就學、生活及畢業後就業等相關情形。（二）空間範圍：以臺灣與新加坡兩方為主體，重點檢視兩地國際學生及陸生招生及就學政策的形成過程，透過比較兩國相關政策特色及優劣，進而探討臺灣因應陸生來臺之管理機制、檢討現行政策執行成效，並提出未來政策制定方向與建議。二、研究限制 13.

(26) （一）社會科學的研究方法包括文獻法、觀察法、個案法、訪談法、問卷法、社會測量法、實驗法等。由於使用文獻法具有節省經費、資料現成、不須求取研究對象配合的優點，故本文選擇運用文獻資料分析法來研究此一議題，且為避免研究過程過於繁雜，將不兼採其他的研究方法。此為研究限制之一。（二）臺灣開放陸生來臺就學的對象包含「交換學生」、「雙聯制學生」以及「正式學位學生」。惟根據《大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》之規定，陸生係指來臺就讀國內二年制專科以上學校，或經由學術合作，同時在臺灣之大學校院與經認可之大陸高等學校或機構修讀學位（雙聯制學生）及就讀境外專班之學生。本論文. 政治大政策與機制，因中國大陸地區來臺「交換學生」不涉及取得臺灣學歷，非屬本文研立. 將針對「雙聯制學生」與「正式學位學生」兩方面來探討臺灣開放陸生來臺就學之. 究對象，故不進行探討及研究。. ‧ 國. 學. （三）本論文係針對臺灣及新加坡的人才政策及國際學生與陸生招生政策面向進行研究，. ‧. 其中不乏涉及兩岸三地教育制度與高等教育競爭力之比較。惟本研究僅從臺灣與新. y. Nat. 加坡招收國際學生及陸生政策探討該議題，故有關兩岸三地教育制度之探討等教育. n. er. io. al. sit. 學議題，不列入本文研究之範圍。. 第六節、基本概念界定. Ch. engchi. i n U. v. 一、大陸依據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第二條之規定: 一、臺灣地區：「指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。二、大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土。」本文所指之「中國大陸或大陸」一辭，在地域上，意指臺灣、澎湖、金門、馬祖以外之大陸地區而言；在政治層面上，則意指由中國共產黨執政之「中華人民共和國政府」。二、國際學生係指於國內大專校院就讀之學位生及非學位生，其中學位生包括外國學生、僑生及陸 14.

(27) 生，非學位生包活外國交換生（含短期研習及個人選讀）、華語生、海青班學生及大陸研修生。三、「三限六不」 2008 年 5 月，馬政府執政後，提出攸關兩岸的諸多新策。其中，開放陸生來臺就學政策，在臺灣引起諸多辯論。為減少開放初期所引起的社會衝擊，教育部提出「三限六不」的配套措施。「三限」意指限校、限量及限領域；「六不」則指不加分、不影響招生名額、不提供獎助學金、不允許校外打工、不可考照、不可續留臺灣就業。但「三限六不」入法與否，正、反雙方有不同見解。主政單位教育部認為，「三限六. 政治大失去彈性。而以民進黨為主的反對人士，則力主國安優先，要求「三限六不」入法。雙方立不」是開放陸生來臺的執行細節，以行政規則規範即可，不須訴諸法律層次，否則政策將. 歷經多次衝突與協商，最後決定將「一限二不」（限制承認醫事學歷，陸生不得報考國安. ‧ 國. 學. 機密相關系所、無中華民國國籍不得參加國家考試）入法，並另以附帶決議規範陸生來臺. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 不得打工。. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(29) 第貳章全球高等教育國際學生招收政策及發展現況. 全球化的發展不只對經濟市場帶來改變，也對政府政策造成影響，1980 年代之前各大學的跨國活動多僅以「計畫活動」的形態為主，例如招收留學生、交換學生、訪問學者、合作研究和國際研討會等，而這些活動並未對大學的組織文化和結構帶來太大改變 1. 。1980 年代以後，全球化的浪潮對各國的高等教育產生很大的影響，改變了高等教育生. 態，跨國合作及生員流動成為常態，為搶進各國優秀人才，使得海外招生已成為各國大學院校必行的趨勢，本章將針對全球化對高等教育所造成相關影響進行探討。. 立. 第一節、全球化對高等教育之衝擊. 政治大. ‧ 國. 學. 全球化是新世紀人類無可抗拒的課題，不論在政治、經濟、教育及文化各方面是既合. ‧. 作且競爭，知識的創新及應用成為生根國際的基礎、創造國際視野的平台以及拓展學術領. sit. y. Nat. 域的根據地，知識成為區隔經濟強國與弱國、核心與邊陲的鴻溝，大學教育是學術國際化 2. al. n. 下產生之變化，及造成高等教育轉變原因進行探討與說明。. Ch. engchi. er. io. 的重要指標，高教的發展影響國家的競爭力既深且遠。本節針對高等教育在全球化衝擊. i n U. v. 一、全球化下高等教育的轉變正如世界體系學者華勒斯坦(Immanuel Wallerstein)所主張的，全球化不是一個現代才有的現象，早在五百年前即已展開。全球化是一種高度異質化的現象，涉及到政治、軍事、經濟、文化、移民、環保等不同領域，各有重疊與差異。全球化主要由跨國性的經濟和工業組織所推動，亦即資本主義的世界性擴張。資本主義全球性擴張導致了跨國企業林立，對全球提供及推銷特有的商品、服務以及消費模式。這些跨國公司所關注的主要是商 1. 2. 姜麗娟，〈論全球化與跨國高等教育對高等教育國際化的新啟示〉，《中正教育研究》，第 4 卷第 1 期， 2005 年，頁 67-98。徐明珠，〈全球化時代台灣高等教育之改革與創新〉，《財團法人國家政策基金會國政研究報告》，2003 年 5 月 5 日。 17.

(30) 業利益，而非人類社會的福祉。目前各國市場的開放自由化和政府權力的鬆綁、放權也是全球化過程中的一項特色。在此潮流下，眾人認為市場規律總是對的，國家干預反而不可取。這種主張全球化理論的新自由主義經濟學者，以 1970 年代的美國經濟學家弗里德曼為代表，影響所及使得許多國家政府根據上述主張制訂政策，在各國普遍實施分權、減少國家干預、促進貿易和資本的自由流動，以及將公共部門私有化、民營化等一連串措施。根據全球化的觀點，長期以來視為公益事業的教育機構，由過去國家稅收補助性質轉為由使用者付費的觀念所取代，尤其是在高等教育領域，更加主張由學生負擔較高的學費，而非政府負擔高教投資。各國高等教育機構淪為生存競爭而推陳出新，為搶佔市場而. 政治大. 日趨商業化。在全球化的潮流下，高等教育的發展面臨了前所未有的市場化與大眾化的挑戰。. 立. 全球化夾帶著資本主義自由市場的威力，不但改變了傳統高等教育的角色與任務，迫. ‧ 國. 學. 使教育從過去公共財變成了消費財；隨著西方強國的教育輸出，教育文化被殖民化的情形. ‧. 更加明顯，中心與邊陲國家的相對地位差距擴大。同時各國政府也在市場導向與財政緊縮. y. sit. io. er. 兼而有之3。. Nat. 壓力下，逐漸對大學鬆綁放權，並減少經費補助。全球化對高等教育的影響可說是正負面. 高等教育在全球化的力量下所要面臨的挑戰是多元層面的，就如同 Marginson and. al. n. v i n Rhoades 提到全球國家在地化的啟發，顯現出高等教育同時受到全球、國家和當地的影 Ch engchi U 4. 響。不可諱言的是，影響大學組織的經營管理有哲學面、社會面、經濟層面等許多複雜的因素，但本文主要針對全球化流行的意識形態，還有國家角色轉變對於高等教育組織管理型態所帶來的衝擊來加以闡述。其原因在於，80 年代開始，高等教育的轉變包括了政府. 教育經費縮減、治理結構的改變，遠距離的操控和評鑑大學、要求大學的品質和效率以及以教育作為媒介，支援經濟並配合勞動市場的需求等，而為因應以上這些轉變，所以大學必須「企業化」5。而全球化下流行的三個思潮，導致了大學管理型態朝向企業化的趨向 3. 4. 5. 周祝瑛，〈全球化潮流中的臺灣高等教育〉，《WTO 與中國教育》（廣東：中山大學出版社，2002 年），頁 25。 S. Marginson and Rhoades, G..“Beyond National States, Markets, and Systems of Higher Education: Aglonacal Agency Heuristic.” Higher Education, no.43, 2002, pp281-309. M. Vaira, “Globalization and Higher Education Organizational Change: A Framework of Analysis.”Higher 18.

(31) 來經營。另外，眾多學者對於全球化尚無一致定義的情形下，都一致認同「全球化」會促成國家政府的轉型，而世界各地的高等教育仍在國家管理之下，所以國家的管理型態如何改變，也深深影響了大學未來的經營方式。. 二、影響高等教育發展的意識形態全球化對於高等教育的衝擊主要在於管理哲學及管理方式的改變。高等教育組織結構和運作從同僚模式的特質轉變為「企業化」這種勇於創新、冒險的管理模式6。如此典範的轉移，主要是「經濟理性主義」、「學術資本主義」和「合作管理主義」所造成全球性的. 政治大響高等教育發展的意識形態，說明如下：立. 高等教育革新。為更了解全球化對各國高等教育改革所造成的衝擊，以下將這三個主要影. （一）經濟理性主義. ‧ 國. 學. 經濟理性主義的核心價值主要有三：在國家公共政策的制定中，經濟政策和經濟目標. ‧. 為首要；公共政策主要還是受到新自由主義和自由市場觀點的影響，採不干涉主義，在政. y. Nat. 策制定的過程中將國家最小化；為了創造更多效能，教育越集中焦點在管理效率，所以採. er. io. sit. 私營化和商業化的策略，欲藉由市場競爭來決定對高等教育管理、研究和教學的資助，並藉此促動企業型的行政結構。簡而言之，政府為求經濟效益、節省公共支出、減少公部門. al. n. v i n 不必要的浪費，所以藉由削弱對公部門的資助，活化公共服務的運作。而學校為了因應 Ch engchi U 7. 政府資源分配的緊縮，所以重建其組織結構以求效益並最大化其產出。學校和大學在刪減預算的環境之下，對效率狂熱追求，課程設計也為學生將來的職場而作準備，注入了商業型態的特性。（二）學術資本主義政府刪減大學教育的經費預算，這使得大學必須從外部籌措資源以補不足。大學必須. 利用產學合作、籌募基金、和社區資源共享以多元化大學的財源。這使得大學組織單純的. 6. 7. Eduation, 2003, pp.1-28. K. Mok,“ Impact of Globalization: A Study of Quality Assurance Systems of Higher Education in Hong Kong and Singapore, ”Comparative Education Review, vol.44, no.2, 2000, pp. 148-174. M. Pusey, Economic Rationalism In Canberra: A Nation-Building State Changes Its Mind (Cambridge: Cambridge university press, 1991), p. 39 . 19.

(32) 學術研究與教學，摻雜了資本家的色彩，轉化為多角經營確保財源的取得。包括使用者付費觀念，調漲大學學雜費、擴張多元化的教育服務，甚至將沒有符合績效要求的成員解雇以控制人事花費等，都是為了組織運作來爭取政府資助以外的資源。另一方面，政府對大學組織提供的資助越少，大學獲得獨立自主的空間就越多，各學院對於是否能從學校外部取得足夠的資源必須負起更大的職責，焦點自然轉移到大學管理者的領導與管理。行政權已轉移到學院院長或各系所領導人等這些所謂的中間管理者手中，學術文化和規範隱沒，代之而行的是設計計畫、執行策略、企求績效的管理責任。（三）企業管理主義. 政治大改革所持的立場是理性、結果取向、計畫本位的；強調的是組織表現的評鑑、組織任務、立全球性的高等教育發展趨勢之一就是企業型大學的興起8。這種強調經營管理的組織. 目標的陳述、計畫的過程和績效責任的要求。因此，Sinclair 認為這種新管理主義是利用. ‧ 國. 學. 經濟效益的評估機制來對所投資的成本負責。這種新的公共管理意味政府放棄原先對高等. ‧. 教育組織的直接控管，藉由權力的下放，以確保在市場趨向的脈絡下能更有效率和成本效. y. Nat. 益（cost-effectiveness）9。又如同 Apple 所言，管理主義是國家角色改變後所變換的策. er. io. sit. 略，政府一方面將公共財及學校私有化或交由民營，讓公私立部門自由競爭，另一方面將教育的責任轉移到自由市場，讓管理者有更多的自主權並主導教育政策的決定，由這些專. al. n. v i n 業的中間管理人採用商業化的管理模式 C h。然而政府並非完全的退出，反而藉由對其質素 engchi U 10. 保證、表現績效的要求，間接且更嚴密的控管高等教育的發展。在全球化的影響下，以上三個流行意識型態盤根錯節、交互影響的導火線，帶動市場意識形態的發酵，為求在市場上更具競爭力，大學學術工作者必須像資本家一樣以學術研究營利，或利用優勢請求社會性捐助，多方籌措款項維持校務運作。另外，大學進一步為能更有效的運用這些有限的資源，一方面要求自主，另一方面也肩負了更多的責任，顛覆了大學組織傳統的教學重於管. 8. B. R.Clark, Creating Entrepreneurial Universities: Organizational Pathways of Transformation (Oxford: Pergamon, 1998), p. 235. 9 A. Sinclair.“Public Sector Culture: Manageralism or Multiculturalism? ”Australian Journal of Public Administration, vol. 48, no.4, 1989, pp.382-397. 10 M. Apple,“Comparing Neo-Liberal Projects and Inequality In Education, ”Comparative Education, vol.37, no.4, 2001, pp.409-423. 20.

(33) 理的經營型態11。為了因應新世紀全球化的趨勢，大學教育勢必要朝向民主化、多元化以及資訊化的方式邁進，包括大學解構菁英教育圍牆、大學昇華加值的社區服務以及創造知識快速流通的平台等，尤其在新興「教育產業化」觀念的催化下，大學更要走出封閉的象牙塔，「民主化」仍是新世紀國際共同的核心價值，爭取公平、正義是基本權利的實現，一方面大學追求自治民主及辦學績效的提昇，另一方面走出菁英教育，成為擁抱民眾的全民大學。「多元化」是大學因應社會脈動必然的途徑，大學有研究、教學及服務三項功能，但主要仍側重研究及教學功能，未來大學將增強服務功能，滿足社區民眾學習需求，貢獻企業學術研. 政治大大學成為多元學習的場所。「資訊化」改變了學習的型態，新的科技改變了傳統的教學內立. 發成果，提供非傳統學生回流學習，以及供給社會人士職業訓練的機會等複合功能，使得. 容及方式，打破了空間及地域的限制，誠如思科總裁錢伯斯所述：網路和教育成為未來世. ‧ 國. 學. 界「平等」和「平衡」的兩大支柱，不但滿足了個人適性化的學習需求，更精進大學的內. Nat. y. ‧. 涵與品質，遠距教學將為大學開啟新的發展契機12。. er. io. sit. 第二節、高等教育環境變遷的挑戰. al. n. v i n 高等教育的發展，通常涉及一些重要的內在與外在因素，經濟成長、知識需求增加、 Ch engchi U. 科技及資訊的突破、國家之間的競爭等，彼此交互影響，其對高等教育的衝擊至為深遠，爰略述如下：. 一、知識經濟社會的挑戰在知識經濟的時代裡，一個國家經濟的發展愈來愈依賴知識的生產、積聚、應用，尤其是知識進步與更新的能力。誠如加州大學柏克萊分校教授羅莫 (Romer) 認為經濟增長. 11. 12. 楊靜子，〈全球化下大學組織困境之探討及其對台灣高等教育經營之啟示〉，《國民教育研究月報》，2003 年，第 13 期，頁 101-121。徐明珠，〈全球化時代，台灣高等教育之改革與創新〉，《國家政策論壇》季刊，夏季號，2003 年 4 月，頁 2-5。 21.

(34) 要素理論，其核心思想就是將知識作為經濟增長的重要要素13。而世界管理大師杜拉克（Drucker，1993）在其「後資本主義社會」（Post-capitalist society）書中也指出「世界上沒有貧窮的國家，只有無知的國家」。由此可知，在知識社會中，知識，特別是高級知識，除可在學校教育中獲得，也可以在正規教育之外獲得，這一趨勢越來越明顯。為迎接知識經濟時代的來臨，強化人力素質，提升國家競爭力，乃是現代政府責無旁貸的職責。面對這樣的時代，每一個人都必須是終身學習者，期能擷取新知識，充實新能力，以配合新社會的脈動，才不致於被快速的社會變遷所淘汰。因此大學教育的提供，一方面可以擴增成人再學習的機會，以獲得大量的知識，激勵民眾不斷的成長，另一方面有. 政治大面對終身教育新思潮的衝擊，以及未來學習社會新時代來臨的挑戰，大學也面臨終身立. 助於全面提升人民的生活，社會的生存和國家的發展。. 學習的衝擊，其採取的因應與調適的措施，將影響大學在未來社會中的生存，也關係到大. ‧ 國. 學. 學在未來社會的發展。因此，大學在知識經濟的時代中如何因應新的情勢，除重新定位，. sit er. io. 二、資訊科技的突破創新. y. Nat. 規劃加強與社會互動的方案，以謀大學的永續發展。. ‧. 調整教育功能與學習內容，加速培養具有創造力的人才，兼具人文與科技專業，並從通盤. al. n. v i n 眾所周知，人類已進入一個嶄新的世紀—資訊時代，從科技觀點言，今天世界巨變的 Ch engchi U. 動力來源，乃是今天的世界爆發了一場「傳播革命」14。一場繼工業革命之後，進一步改. 變人類歷史的大革命。尤其是第二次世界大戰結束以來，幾乎每隔數年，就有傳播科技上的重大突破。促成傳播革命的兩項新發明，一是打破距離限制的電子通訊，既可傳播聲音，又可傳播影像；二是打破時間限制的電腦，它不只是能夠大量儲藏消息或資訊，加以處理和供人使用，而且操作的速度通常以千分之一甚至十億分之一秒（即光線通過一英呎距離所需的時間來計算）。這些新科技的突破創新，包括電腦、衛星、磁碟、微處理機、新式電話與無線電設備等的結合使用，已引起了資訊的大量膨脹。這是邁向一種嶄新的生. 13 14. 夏道源等譯，《大學與全球知識經濟》（江西：江西出版社，1999 年），頁 118。韓玉蘭譯，《傳播革命》（臺北：允晨文化出版社，1998 年），頁 42。 22.

(35) 活環境，大大的改變了人類的生活方式。這種由大眾傳播媒介扮演重要角色的新社會，社會學者稱之為「資訊社會」。事實上，今天我們已經感覺到資訊時代的來臨。在這資訊社會中，德爾道佐斯即認為由於資訊科技的介入，使得人們不僅能夠穿越時空的限制，彼此相互溝通，而且能夠利用機會在任何時空環境進行互動15。尤其是各種傳播科技經過整合服務數據網的連線作用，包括多功能電話機、傳真機、電視、視訊、網際網路等，均可透過單一插口的網路中與任何其他用戶通訊。因此人類可免除舟車勞頓，就能在家中購物、上班、上學、開會（包括國際性會議）。由於當前各種傳播科技的突破創新，人類社會的學習活動正在產生一項新世紀的學習革命16。在這場學習革命中，高等教. 政治大學，也可以協助師生在網路上討論功課，辯論相關議題，以及進行專案研究等工作。其立. 育機構無論在學習觀念、學習方法、學習型態、學習內容或學習評量等，甚至透過遠距教. 實，目前許多大學校院早已運用電腦、網路等資訊科技從事教學與行政業務的革新，諸如. ‧ 國. 學. E 化行政、E-learning 等17。尤其是，新世紀的學習革命，也衝擊教師教學觀念的蛻變，在. ‧. 資訊時代的今日，教師只是學習過程的諮詢者，教學資源的提供者，以及學習方法的促進. y. sit. io. n. al. er. 視野。. Nat. 者，而且宜以新資訊科技讓學生學會利用資訊高速公路，在網上學習新知識，以拓寬學生. 三、全球化時代國際競爭的激烈. 18. Ch. engchi. i n U. v. 戴曉霞、莫家豪、謝安邦等在「高等教育市場化」一書序言中，曾深刻地指出全球經濟、科技、社會、文化都正在發生根本性變化。隨著資訊科技的迅速發展，貿易、金融、運輸及通訊，都超越了國界和地域的限制。在國際交往上，越來越頻繁，經貿合作也愈加相互依賴的狀態下，許多學者認為市場法則將統治一切，並宣稱全球化(globalization) 將呈勢不可擋的潮流。誠如美籍日裔學者福山（Francis Fukuyama）在「歷史的終結」（The end of history）一書中指出，由於全球經濟的趨同化與地域的一體化，「民主市場資 15 16 17. 18. M. L. Dertouzos, The Unfinished Revolution. N.Y.:Harper Collins, 2003, p. 9. 林麗寬譯，《學習革命》（臺北縣：中國生產力出版社，1997 年），頁 18。淡江大學高等教育研究與評鑑中心主編，《21 世紀高等教育的挑戰與回應─趨勢、課程、治理》（臺北縣：淡江大學出版中心，2004 年），頁 58。戴曉霞、莫家豪、劉安邦主編，《高等教育市場化》（北京：北京大學出版社，2004 年），頁 19。 23.

(36) 本主義」的浪潮，不僅對經濟和政治造成深遠的影響，而且也對高等教育產生間接和直接的衝擊。在全球化的時代，國際間的競爭益趨激烈。同時全球化競爭的關鍵，在於「創意」、「速度」和「品質」19。簡言之，其實就是人才的競爭。尤其世界各國陸續加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）之後，國家與全球經貿體系的關係更加密切，但也對經濟、產業、教育、文化及個人的衝擊，亦日趨嚴重。根據 WTO 的協定，各國必須對外開放高中職以上的教育市場，勢必對高等教育的經營與發展形成嚴峻的挑戰。面對全球化的國際競爭，世界各國的高等教育也逐漸打破藩籬，使大學的運作模式與. 政治大族、國界、文化、思想等有形無形的界限，透過各種管道推行各類的學術交流活動。藉由立教育功能產生了衝擊與變化。現代高等教育的國際化，是指各國的高等教育機構跨越了種. 高等教育的國際化，可以培養出具有國際視野，全球化意識並能尊重多元文化的人才，也. ‧ 國. 學. 可使教育思想、課程規劃、教育內容、教學方法等方面產生交流與融合，互相分享知識與. ‧. 經驗，進而提升高等教育的品質，創造出競爭力，而顯現出一種理想的大學模式。尤其. y. Nat. 是，由於國際競爭的激烈，各國政府採用高薪禮聘國際級大師前來講學，或參與研究。因. er. io. sit. 此，人才流動已無國界限制，而高等教育能否獲得優勢，其關鍵也在於「創新」和「品質」。至於未來高等教育市場勢必更加開放，有可能導致各國高等教育的競爭更為劇烈。. n. al. Ch. 四、新管理主義與新自由主義的挑戰. engchi. i n U. v. 高等教育的發展在 1980 年代以後，因受到新公共管理及新自由主義思潮的影響，不少國家高等教育改革政策逐漸採用市場機制，走向高等教育大眾化的趨勢20。其實，教育市場化是指大學經營管理的手段透過市場化機制，更加重視效率、效益、效能，將學校治理達到充分發揮引進資源的績效，提升教育資源運用的效率，以提供實現大學理念與精神的充分條件。近年來，西方各國政府預算赤字大幅增加，嚴重威脅到經濟發展。因此各國政府紛紛尋求將公共服務予以分權化、簡化規則、發展專門知識及採用新的管理方法加以. 19 20. 金東日譯，《全球化和知識化時代的經濟學》（北京：商務印書館，2003 年），頁 144。戴曉霞、莫家豪、劉安邦主編，《高等教育市場化》（北京：北京大學出版社，2004 年），頁 26。 24.

(37) 因應。這種發展趨向正對著高等教育領域產生影響，尤其當大學高度依賴政府預算贊助時，大學必須引進新管理主義，參採私人企業的管理法則，賦予執行部門更多的自主與責任，強化大學內部資源的有效管理與應用，以顯示出績效責任，此種發展情勢已日趨明顯，導致大學的組織必須加以重組與革新21。. 第三節、高等教育國際招生發展趨勢. 高等教育國際化可以透過學生、教師、課程及研究等多元的方式進行，其發展淵遠流. 政治大受到區域組織和各國政府的重視，並制訂長期性政策以提升高等教育國際化的程度，特別立長，可說是大學的一項特色，惟在不同時期各有興衰，自從 1980 年代以後,此一議題持續. 是在招收國際學生方面經過數十年的發展,2000 年迄今，這股政策的力道充分反映在全球. ‧ 國. 學. 國際學生人數爆衝性的成長，1975 年全球國際學生約 80 萬人，經過二十餘年至 2000 年. io. sit. y. Nat. 。. er. 22. ‧. 已增加到 210 萬人，之後 10 年間快速成長至 2011 年的 430 萬，2014 年成長至 500 萬人. 一、國際學生快速增加的主要原因. al. n. v i n 在國際學生流動的相關研究中，推拉力理論（push-pull theory）常被用來分析學生出 Ch engchi U. 國留學的主要原因.其中，推力是指國際學生的母國（country of origin）促使學生選擇海. 外就學的因素，拉力則是留學地主國（host country）吸引國際學生的主要因素，最常見的推力包括國際學生母國教育水準較低、供應不足、政策鼓勵等，而常見的拉力則包括教育聲望高、獎學金豐厚、移民機會等，自 1980 年代以來,影響留學的推力和拉力皆不斷增強，致使國際學生的人數屢創新高，推力的部分首推全球急遽擴張的高中及高等教育，使可能出國留學的學生數量隨之增加；拉力的部分則顯現在國際學生的多元效益日愈明顯，愈來愈多國家推出吸引國際學生的國家政策，並配以靈活的行銷手法，戴曉霞教授分析造. 21 22. 楊國賜，〈台灣高等教育面對的挑戰及其因應策略〉，《台灣教育》，第 679 期，2013 年 2 月，頁 2-10。戴曉霞，〈國際招生的藍海策略〉，《高教技職簡訊電子報》，2014 年 5 月 13 日。 25.