「公共價值」對電子治理衡量的重要性

ICT的 普 遍 應 用 已 改 變 人 類 生 活 型 態 ， 也 影 響 到 政 府 治 理 的 規 劃 與 執 行 。 當 今 世 界 各 國 普 遍 應 用 ICT， 以 求 政 府 再 造 、 提 升 綜 效 ， 然 而 良 善的 電子 治理 須兼 顧參 與、公平、透明、課責、永續等 公 共 價 值 ， 以 免 落 入 效 率 掛 帥 的 「 單 面 向 」 治 理 。 Moore（ 1995） 認 為 公 共 價 值 是 評 測公 共服 務成 效的 規範 性 理 論，主 要 涵蓋六個 面向：（1）符合民 眾 認 知的期待 ；（ 2）關切民眾藉 由代議 機關所表達的 期望； （ 3）政 府 透 過創 造公 共價 值滿 足民 眾 同 時身為 公 民和顧客 的需求；（4）政策 產 出 和分 配必 須兼 顧優 先順 序 和 公平；（5）政治管理必須在道德意識 下 正 確反 映公 共意 志或 公共 利 益；（6）政府應隨時體察民眾期望和政 治 環 境變 遷， 進而 作 出調 整 以提 出 有效且 創 新的解決方 案。Jørgensen 與 Bozeman（ 2007） 採 用 文 獻 分 析 法 ， 從 文 獻 檢 閱 與 詮 釋 中 ， 歸 納 出 七 十 二種公共 價值的 概念，他們選 取的文 獻多達 兩百三 十 項研 究 ，主

題以公共組織 理論及 效能為主，檢 閱範圍 橫跨美、英及 北歐國 家 1990 至2003年的公共行政 期刊，這些國 家足以 代表在福利國 家光譜 中的不 同位置，及相 關學術 背景對於公共 價值所 持觀點。經過 如此廣 博的文 獻檢閱所得出 公共價 值分類及意涵 ，幾乎 涵蓋了所有與 治理相 關的公 共價值，這些價值區分為七大類：（1）與公部門對社會貢獻的價值連 結，如公共利益、社會凝聚力、利他主義等價值；（ 2）從重要性到決 策 轉 變的 價值連結，如多數決規則、集體選擇、人民意願等價值；（ 3）

公共行政與政 治人物 之間的關係的 價值連 結，如政治忠 誠、課 責性、

回應性等價值；（ 4）公共行政 與 其 環 境 的 價 值 連 結，如 公 開 與 保 密 、 公共輿論、利益平衡等價值；（ 5）公共行政內部組織的價值連結，如 穩健性、可靠性、創新等價值；（ 6）公部門人員行為的價值連結，如 專業性、誠實性、道 德標準等價值；（ 7）公共行政與人民之間的關係 的 價 值連 結， 如合 法性 、平 等 性 、溝通 對 話等價值 。

此外 ，美 國政 府科 技中 心（Center of Technology in Government, CTG）亦針 對政 府內 資訊 方案 之規劃 與 決策，提出 公共價值架 構（ public value framework）， 強調 其 評估 基 準的觀 點 來自民 眾，而非政 府。此 一 架 構評 估政 府科 技計 畫（ government IT projects）的「 投 資 報 酬 」，

著重信任與正 當性， 重視民眾對政 府進行 資訊方案投資 的觀感 ，將政 府 對 科 技 計 畫 的 投 資 與 公 共 價 值 相 連 結 ， 並 說 明 「 創 價 機 制 」

（value-generating mechanisms）如何藉由特定業務流程產出各種公共 價值。此一評 估架構 ，將政府內的 活動與 對外界公共領 域中相 關利害 關係人的衝擊 兩相結 合 ，其中，政 府內的 活動涉及創價 機制與 產出目 標，對利害關 係人的 影響則包括利 益 、衝 擊及風險。在 實務上 ，政府 活動與對利害 關係人 的衝擊會相互 影響與 調適，以資學 習並得 到新知 識 （Cresswell, Burke & Pardo, 2006: 1-2）。其分析架構則以四個部分 來 分 析投 資報 酬： 成本 （cost）、內部報酬（internal returns）、公共 報 酬 （public returns） 、 風 險 （ risks） 。 在 內 部 報 酬 部 分 ， 主 要 關 注 政府機構的效 率與撙 節成本的表現 ；在公 共報酬的部分 ，公共 報酬通 常是最難衡量 和觀察 的，其來 源有 二：一 為政府自我改 善所帶 來的公 共價值，二為 政府對 民眾與社會團 體遞送 特定利益所帶 的價值 ，此過

程包括增加政 府的整 合性與透明性 等潛在 價值 ；在風險 方面， 則是指 涉創造有益於 民眾的 報酬之餘，同 時伴生 的損害因素， 例如發 展與執 行 IT計畫 以失敗 告終 ，或未 能達 到原先 規 劃預計 達成 之產出 水 準，是 為計畫 發展 之技術 性 風險， 另一 類型則 為 財務性 風險 ，意即 儘 管 IT計 畫 得 以 成 功 發 展 與 執 行 ， 在 財 務 上 仍 未 能 產 出 預 計 效 益 （ Cresswell, Burke & Pardo, 2006） 。 至於作 為 評估投 資 報酬基 準的公共價 值，其 論述涵蓋政府 行為， 及其 行為結果 對個人 、團體及公共 或私人 組織的 影 響 。 據 此 ， 基 於 政 府 採 用 ICT對 於 相 關 利 害 關 係 人 的 影 響 ， 可 分 為 六大層面：（1）財務面 －現有及未來收入、資產價值、財政負擔、應 得權益，以及與前述內涵相關的收益與風險；（ 2）政治面 －對於政府 行為與政策、 政風、 政黨角色、未 來公職 發展觀點的個 人或集 體層面 影響；（ 3）社會面 －包括家庭或社區關係、社會階層流動、社 會地位 與社會身份認同；（ 4）策略面 －影響創新及規劃的經濟或政治性優勢、

機會、目標、資源；（ 5）意識型態面 －信念、道德性或倫理性 的 承 諾 ， 以及依據信念、道德或倫理立場所產生之政 府行動、政策或社會結果；

（6）管理面 －以公眾信任、廉正與合法性為基準，認同政府官員確為 忠誠管理者或 政府價 值守護者。上 述六大 層面擴展了政 府治理 應考量 的相關利害關 係人利 益，也隱約將 公共利 益區分為二種 典型： 其一是 直接為公民提 供利益 ，其二是將政 府視為 公共資產，透 過良善 的電子 治 理 可使 政府 「增 值」 。

雖然電子化政府（electronic government）是政府向企業取法的一 種策略，但因為主體是公部門，因此，電子商務中所涉及的商業價值 、 顧客價值、關 係價值 、產品價值及 供應鏈 價值等命題必 須有所 轉化，

方能調和政府 應用商 業 模式與追求 公共價 值之間的潛在 衝突。 電子化 政府的目標， 乃是藉 由對公民、企 業及政 府機關遞送公 共服務 ，以創 造公共價值。 設計並 採用適當的「 商業模 式」有助提升 今日政 府的電 子治理績效（ 例如提 供公共服務的 一站式 網站），然而 箇中關 鍵仍在 於：此等模式 是否注 重公民或服務 對象對 於公共服務遞 送及其 成效的 經 驗 感 受 ， 以 及 能 否 持 續 型 塑 民 眾 對 政 府 的 信 任 。 因 此 ， Yu（ 2008:

164-165）提 出 一 種 以 商 業 模 式 為 基 礎，並 調 和 價 值、過 程、策 略 目 標

及 績 效測 量的 價值 中心（value-centric）電子化政府服務架構，該架構 由公共服務、使用者（ 公民、企業、政府機關 ）、服 務 導 向 的 價 值 鏈 、 組織內與組織 間的結 構與過程，以 及社會 參與和國家學 習環境 等要素 所組成，透過 運用平 衡計分卡，建 立四個 規劃與評估電 子化政 府服務 的面向，分別 為：公 共使用者、政 府機構 與流程、政府 服務鏈 、國家 與全球環境。 這四個 面向與公共服 務，構 成規劃、執行 、評估 電子化 政 府 服務 與系 統的 五類 公共 價 值 指標。

美國 在總 統歐 巴馬 提出「 透明及 開 放政府 」（transparency and open government）的 施 政 方 針 之 下，政 府 機 關 內 結 合 民 主 傳 統 與 嶄 新 科 技 ， 促使電子民主（ electronic democracy）與電 子化政府之連結更 為 緊 密 。 Harrison等 人（ 2012）以 透 明、參 與 及 協 力 等 民 主 精 神 為 論 述 基 礎，主 張建立「開放 政府」 不應只是眾所 矚目的 行政目標，更 應該是 施政的 終極理想。因 此，他 們提出建構開 放政府 的「公共價值 」架構 ，當政 府與公民的互 動更透 明、有更多的 參與及 協力時，此架 構中所 蘊含的 價 值 也將 得以 實現。Harrison等人提出的公共價值架構，與前述美國政 府科技中心所 提出的 層面相似處甚 多，除 了包括經濟、 政治、 社會、

策略、意識形 態、管 理等六個影響 層面外 ，主要在於增 加「生 活品質 面 」 （quality of life）－即對於個人及家庭健康、安全、滿足感、幸 福感的影響。 這七個 層面中，經濟 、政治 、社會、策略 與生活 品質等 層面決定社會 中私 領 域的個人或團 體利益 ，意識型態與 管理面 則是與 社 會 與民 主成 效相 關，其 中，管 理面的 公 共價值源 自更好 的政府廉能、

回應性與正當 性，並 可提升民眾對 政府的 信任與滿意度 ；意識 型態的 公 共 價值 可使 政府 行為 依循 倫 理 道德的 準 則。

近年來，Friedland與Gross（2010）所提出的電子化政府公共價值

（Public Value of E-Government, 簡稱PVEG），亦是取法CTG注重成 本、效益及風 險的公 共投資報酬評 估精神 ，嘗試建構一 組能廣 泛運用 的 一 般性 公共 價值，共包 含 三個 面 向：（1）操作性價值 －主要意涵為 效率與效能的 展現， 包含經濟性與 非經濟 性的產出，採 取量化 評估方 式；（2）政治性價值 －政府依其施政方針與政治議程達成之使命與政 務目標，其中 涉及當 前特定政治、 社會思 維或特定族群 的需求 ，不必

然具備高度社 會共識 ，主要採取非 貨幣性 的評估基準。 政治性 價值由 參 與 、 公 平 、 透 明 、 合 法 性 等 概 念 組 成 （ Cresswell, Burke & Pardo, 2006）；（ 3）社 會 性 價 值 － 為 整體社 會 或社會中 特定團 體、個 人帶來 益處，包括貨 幣性與 非貨幣性、質 化與量 化的形式。由 於他們 提出的 公共價值的分 類與定 義，幾乎可含 括世界 各國評估電子 治理成 效的公 共價值概念（Friedland & Gross, 2010: 5）。因此，本研究決定以 Friedland 與Gross的三大面向 為基礎，進行電子化政府公共價值的相關實證研究 與 討 論。