公共治理內涵

由於政府處理公眾事務，經緯萬端，且政府預算財源主要來自稅收，政策目標 必須謀求全民利益。故實務上，OECD、聯合國及世界銀行均非常重視公共治理

（public governance）課題，且深入研究並建立治理指標：

一、OECD

2009 年 OECD 提出治理的方法論，針對 5 項公共治理觀點比較其衡量焦點、

國家角色、關鍵行動者及權力等（OECD, 2009:12）：

（一）基於 Max Weber 的官僚理論，以國家為中心，著重規則導向以及上下層級 控制的「傳統公共行政觀點」（traditional public administration perspective）。

（二）認為國家僅需提供一個授權環境（enabling environment），並且強調結果導 向以及委託外包的「新公共管理（New Public Management，簡稱 NPM）觀 點」。

（三）著重行動者之間複雜的正式與非正式網絡，而且權力不再集中於政府的「網 絡治理觀點」。

（四）以國家社會脈絡為探討基礎，並且論證已開發國家的治理模式為何無法被開 發中國家移植的 「權 力與政治經濟觀點」（power and political economy perspectives）。

就政府預算層面而言，「傳統公共行政觀點」傾向評估預算法規及程序；NPM 觀點著重預算執行後的效果；至於「網絡治理觀點」則著重預算編製及執行過程中，

各網絡行動者的角色與互動關係；「權力與政治經濟觀點」重視預算議程設定與運 作結果的權力關係；「歷史觀點」強調預算編列及執行的環境系絡或歷史脈絡。在 不同治理觀點引導下，治理指標也會有差異（陳文學、孫同文、史美強，2013：41）。

（五）重視治理與成長（growth）關係的「歷史觀點」（historical perspective）。

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上開 5 項公共治理觀點有其演進過程，首先，19 世紀末西方國家開始建立科 層體制政府，依據科層體制導入「傳統公共行政觀點」治理模式（governance model）， 政府對社會進行獨立治理，並承擔福利服務供給職責，主張政府以最小的投入獲得 最大的產出，經濟效率在公共治理中居於主導地位。但過度的政府規制卻抑制市場 及企業的活力，政府規模龐大、程序繁瑣、照章辦事、循規而行也備受批評（何增 科、陳雪蓮，2015：10）。

到了 1980 年代，美國面臨財政赤字及經濟停滯，人民希望政府維持經濟動能 外，又期待政府能落實社會正義，但又擔心政府過度介入個人自由，在各種複雜因 素交織下，孕育出 NPM 典範（Kettle, 2000），取代「傳統公共行政」藉由官僚層級 控制的規則導向之治理模式。NPM 特色係政府提高生產力、回歸市場機制減少支 出與浪費，以滿足人民對政府的要求，國家權力從集權化走向分權化，並以顧客導 向提升人民滿意度，以及建立公共課責機制等。

隨著 NPM 導入政府部門後，政府公共服務去政治化、去任務化，卻衍生國家 空洞化（hollowlization）及公共課責模糊等問題（陳文學、孫同文、史美強，2013：

38）。2000 年後，政府角色又再次修正，試圖融合官僚模式與市場競爭模式，建構 結合公部門、私部門與第三部門的混合體制，以共同促進公共利益（Skelcher, 2005）， 此種運作模式即為「網絡治理」（network governance）。網絡治理核心係指政府在政 策形成過程中，必須與私部門及第三部門分享政策制定的權力，共同商議解決政策 問題的可行方案，藉以反映社會多元價值體系，甚至將資源移轉給非政府組織，以 填補政府失靈的危機，此即「新公共治理」（New Public Governance，簡稱 NPG）

模式（吳瓊恩，2002：178）。

每個治理觀點的發展，從辯證的角度來看，即所謂正反合的演變過程，例如從 科層體制政府組織到市場組織，再到社群網絡組織，分別以「權威」、「價格」、「信 任」為控制手段，各有其不足或侷限性，但有互補的功能（吳瓊恩，2002：212）。

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至於「網絡治理」所強調政府與非政府組織共同調控（co-steering） 、協同管制（co-regulation）是否可以提高政府的效率及效果，研究者有不同結論，大致可歸納為肯 定、中性、消極及否定等 4 種觀點（蔡允棟，2006：172-173）（如表 2-2）。

表 2-2 政策網絡與政策結果之間的因果關係

觀點 學者

肯定 可以用來評估網絡績效。 Marsh and Rhodes（1992）、 Provan and Milward（2001）

中性 在特定政策系絡下具有相當的解釋 力，但僅能解釋部分的因果關係。

Richardson and Jordan（1979）、 Cavanagh（1998）Meier and O’Toole

（2001）

Bennington and Harvey（1999）

Dowding（1995）

資料來源：蔡允棟（2006：172-173）。

持肯定觀點的學者認為「網絡治理」可兼顧民主與效率，符合現代社會發展需 （co-production）、「共管」（co-management）與「競合」（competitive cooperation）的功 能（廖坤榮，2002：184），例如美國甫於 2018 年向聯合國要求退出 2015 年簽署的 巴黎氣候協定即為一例。故政策網絡與政策結果的因果關係，某種程度印證了 Dowding 認為「網絡治理」實質作用僅在反映網絡成員間彼此互動與資源交換的形 式，網絡成員間彼此的議價或主導能力才是影響政策結果的主要因素。

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至於主張「權力與政治經濟觀點」治理模式者，認為公、私部門事務無法完全 區隔，政府角色與公民社會、國家及市場經濟之間，界限日趨模糊，治理乃係各個 政治、經濟、軍事及社會菁英行動者在權力與政治經濟活動過程中的協調活動。「權 力與政治經濟觀點」治理模式在 1951 年由德國及法國等 6 個創建國發起歐洲煤鋼 同盟後即充分被運用，歐盟為因應歐洲整體、各國民族主義與跨國界黨派或立場等 不同利益及意識型態的競合，發展出相當複雜的多層級治理體系（multilevel governance）。由於歐盟的公共治理結構長期以來係一種多樣態（multiplicity）政策 工具與路徑的交織運用，其多層級治理架構具有參與性（participation）、多層性

（multi-level）、輔助性（subsidiarity）、審議性（deliberation）、靈活性（flexibility），

以及知識性（knowledge creation）等 6 個特質。

最後，「歷史觀點」治理模式係國家長期形成過程的產物，由於著重特殊背景 系絡及「路徑依賴」的治理，且歷史發展結果也已被制度化規範，故各國「歷史觀 點」治理條件迴異。

實務上，OECD 關注公共治理的重點，著重在預算與公共支出、公部門創新與 電子化政府、反貪腐、人事管理、公共財務與財政政策、區域發展、管制政策，以 及風險管理等 8 個領域（OECD, 2012b）。顯示上開 8 個領域，OECD 認為是當前 公共治理最重要的核心議題。因此，公共治理的內涵，除了可以依循方法論（如傳 統公共行政、NPM 或網絡治理等），賦予不同的公共治理概念外，也可以從實務面 出發，OECD 係以其建構的 8 個公共治理指標，作為評估會員國治理成效之依據。

二、聯合國

UNDP 建立〈治理指標：使用指南〉（Governance Indicators: A Users´ Guide）， 評估指標集中於電子化、貪腐、人權、公共服務提供、公民社會，以及性別平等領 域（UNDP, 2007:1）。該指南針對建構治理指標，提供 4 項建議供指標建構者及使 用者參考：

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（一）進行評估時，應包含投入、過程與產出等 3 種測量層次，倘測量工具僅著重 產出面，忽略投入面或過程面的評估，可能會讓整個評估結果出現偏差。例 如評估貪污管控指標時，應包含制度面、運作面及結果面的評量，才能充分 反映貪污管控的成效。

（二）進行評估時，主觀或客觀測量不同，縱使是主觀性測量，也必須考量受訪者 本身的特質是否適合回答。例如詢問某地區投資環境的優劣，可能會因為受 訪者對於該地區的熟悉度不同，而產生評估結果的偏差。

（三）進行資料蒐集時，不同的資料蒐集方法，也會影響指標評估的結果。因此，

必須慎選資料蒐集的方法。例如以問卷調查法評估貪污管控時，面訪與郵寄 問卷的結果，或許會有一些落差。

（四）使用指標時，應顧及指標測量背後的系絡特徵。例如以投票率來反映某一地 區的民主成效，至少要清楚界定投票人口與投票資格，否則逕自進行跨國或 跨區域比較，即便呈現實際結果，比較意義終究不大。

三、世界銀行

世界銀行自 1970 年起，每年均進行「國家政策與制度評估（Country Policy and Institutional Assessment）」，涵蓋經濟與管理、結構性政策、社會包容與公平政 策、公部門管理與制度等 4 個構面，每個構面又訂有數個指標，例如公部門管理與 制度構面包含：財產權與法制化、預算與財務管理品質、稅收效率、行政與透明化 品質、課責與貪腐管控等 5 項指標。另世界銀行自 1996 年起，針對全球 212 個國 家進行「全球治理指標（World Governance Indicators）」評比，係針對公民表達與 課責、政治穩定、政府效能、管制品質、法治化、貪污管控等 6 大層面來進行評估

（陳文學、孫同文、史美強，2013：41）。

「全球治理指標」是世界銀行當前重要的治理評估工具之一。基本上，「全球

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治理指標」的評估目的在於進行跨國比較，作為各國總體治理成效的參考。上開 6 個層面的評估，兼具規則導向與結果導向。例如在評估貪污管控時，除了蒐集國會 是否訂定禁止貪污的法規，以及設有執行機構等規則導向的資料外，也必須蒐集法 案執行結果，以及民眾或企業對於公部門貪腐的認知。儘管貪污管控指標可以了解 各國公共治理的發展狀況，但如要針對特定層面進行革新，須再藉由其他治理測量 工具，進行更仔細的測量。以貪污管控而言，可進一步參考「治理與反貪腐診斷

（Governance and Anti-Corruption Diagnostics）」作為改革的參據（Kaufmann and Kraay, 2007:31）。

綜上，OECD、聯合國及世界銀行均明確建立公共治理指標，供各國政府評估 治理成效的參考，其中 OECD 與世界銀行在公共治理領域除相當重視預算與財務 管理、課責與貪腐管控等指標外，亦特別重視管制政策議題；另聯合國除重視公共 服務職能及貪腐管控等面向外，更關注公民社會參與公共政策議題。我國公共治理 指標係參酌 OECD 及世界銀行指標後，建構「法治化程度」、「政府效能」、「政府 回應力」、「透明化程度」、「防治貪腐」、「課責程度」及「公共參與程度」等 7 個面 向指標（莊文忠，2015：8），作為我國提升公共治理能力之依據。

綜上，OECD、聯合國及世界銀行均明確建立公共治理指標，供各國政府評估 治理成效的參考，其中 OECD 與世界銀行在公共治理領域除相當重視預算與財務 管理、課責與貪腐管控等指標外，亦特別重視管制政策議題；另聯合國除重視公共 服務職能及貪腐管控等面向外，更關注公民社會參與公共政策議題。我國公共治理 指標係參酌 OECD 及世界銀行指標後，建構「法治化程度」、「政府效能」、「政府 回應力」、「透明化程度」、「防治貪腐」、「課責程度」及「公共參與程度」等 7 個面 向指標（莊文忠，2015：8），作為我國提升公共治理能力之依據。