研究發現

從第二章治理理論及公共治理的演進過程可以看出治理發展派絡，早期政府 以集權化對社會進行獨立治理，卻產生政府失靈的現象，隨著民主政治興起並取代 威權政體後，人民對政府的要求日益殷切，為滿足人民的期待，國家權力從集權化 走向分權化，向下移轉賦予地方政府財務自主及承擔政策成敗的責任，以及平行移 轉以避免權力過度集中於單一政府部門造成權力失衡，甚至為使政府成為小而能 的政府，國家權力再向外移轉至準公共組織、民間組織或公民社會，以肩負政府原 有部分公共職能，共同促進國家公共利益，並彌補政府的有限性。當政府權力向外 移轉與準公共部門或私部門分享政策制定的權力，不論治理理論的「政策網絡理論」

或 OECD 提出的「網絡治理觀點」，均強調權力「水平」移轉，網絡行動者彼此共 享權力及資源，以反映社會多元價值體系，避免政府產生失靈的危機，同時避免重 蹈「NPM 觀點」市場失靈的現象。

我國政府將稻穀保價收購業務交由「準公共組織」農會執行，充分運用「網絡 治理」遂行國家公共政策任務，但筆者於第四章深入剖析網路治理對我國稻穀保價 收購制度的影響，已清楚告訴大家我國農業政策的網絡治理係政府「由上而下」直 接主導及控制農會組織，我國運用「網絡治理」方式迴異於西方的作法，致政府失 靈及市場失靈均反映在稻穀保價收購制度上。此一現象或可歸因於 1974 年臺灣仍 處於戒嚴時期，當年修正「農會法」立法院堅持將農會定位為職業團體所致，然而 臺灣於 1987 年解嚴並歷經多次政黨輪替，民主轉型過程中，威權遺緒卻仍烙印在 我國農會與政府的網絡關係中，未有絲毫改變。

本研究發現各國農業政策早已配合 WTO 農業協定以所得支持取代價格支持，

甚至依照 WTO 削減農業補貼的進程，大力調整農業補貼政策，而我國卻成為全世

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界唯一繼續維持稻穀保價收購制度的國家。近年我國政府極力倡議以「網絡治理」

提升公共治理能力，惟依稻穀保價收購制度執行結果，卻未展現「政策績效」，因 此，本研究從「網絡治理」對稻穀保價收購制度造成的影響，提出背後所隱含的意 涵，並就相關理論進行反思與回饋。

一、網絡治理忽略政治權數對政策的直接干預效果

從我國稻穀保價收購制度運用「網絡治理」卻未展現「政策績效」來看，印證 了 Dowding 對政策網絡與政策結果之間的因果關係持「否定」的觀點，但 Dowding 認為「網絡治理」實質作用僅在反映網絡成員間彼此互動與資源交換的形式，網絡 成員間彼此的議價或主導能力才是影響政策結果的主要因素，並未將政治對協商 過程的影響力納入考量。筆者透過我國稻穀保價收購制度實證分析，發現我國農業 政策的「網絡治理」係政府「由上而下」垂直建立與農會「政治網絡」關係，與西 方國家「水平共治」的「網絡治理」，強調網絡行動者正向的相互依賴，截然不同。

顯然西方國家的「網絡治理」忽略政治影響力（或稱政治權數）對政策的直接干預 效果。

各國政府一向極力保護國內的農業產業，除關係到各國農民所得、糧食安全、

環境保護及農村發展外，尚涉及農民組織政治動員的力量。WTO 農業談判不論在 烏拉圭回合談判或杜哈回合談判，始終是充滿高度爭議且敏感的議題，杜哈回合農 業談判於 2000 年展開，歷經 8 年始完成會商提出農業減讓模式草案，迄今尚未達 成協議，可見農業議題的複雜度。尤其我國政府長期高度保護稻米產業，對內以保 價收購維持農民所得，對外更以限制進口避免對國內稻米價格造成衝擊，其政策的 形成充分顯現政治權數的決策影響力。

各國政府大力推崇「網絡治理」，認為可符合現代社會發展需求，能提升公共 服務效能，然而從我國農業及稻米政策相關文獻來看，當農民與非農民所得差距擴 大，或農業在國家整體經濟已不具重要地位時，稻農即透過其組成的農民組織運用

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政治網絡賽局干預稻米政策。故政府運用「網絡治理」遂行公共政策時，應特別注 意政策形成的本質，方能為棘手的公共議題找出解決對策。

二、我國稻米政策未出現政治經濟學派「重」分配現象

再者，本研究以社會科學理論來檢視我國稻米政策，雖然政治經濟學派的政府 有效重分配論可反映政府與市場不同利益團體對糧食政策的影響力，然而傳統政 治經濟學派之政府有效重分配論對生產者、消費者及政府部門 3 個利益團體在決 策過程中互相協議運作，各期的政治權數互有消長，可能因外在環境的干擾或內部 組織結構的改變，使其政治影響力產生變化，其基本理念是政策係透過各利益團體 在政治與經濟市場互動運作下所形成，最後制定的決策即為談判賽局的均衡值。

反觀我國稻穀收購價格之高低，並未出現不同利益團體較勁的現象，由於消費 者飲食習慣改變，國人主食不再侷限於稻米，筆者於第三章整理近年我國主要糧食 平均每人消費量情形，稻米消費量逐年遞減，2002 年我國平均每人每年稻米消費 量首度跌破 50 公斤，2017 年平均每人每年稻米消費量較 2008 年減少 5%；但小麥 平均每人每年消費量卻逐年遞增，2017 年較 2008 年成長 29%。我國稻米產地價格 即政府保證收購價格，政府完全控制稻米市場價格。政府每隔幾年即調高公糧收購 價格，導致稻米市場價格亦隨同調漲，但因消費者在稻米的消費支出明顯下降，所 受影響有限，故我國稻穀保價收購制度未見消費者政治權數的競爭，只有稻農、政 府及基層農會彼此形成「相互依賴」的「政治網絡」，主導我國稻米產業決策過程。

我國稻農、政府及基層農會政治權數 45 年來始終居高不下，傳統政治經濟學 派之政府有效重分配論所稱生產者、消費者及政府部門政治權數互有消長的情況，

並未出現在我國稻穀保價收購制度，無怪乎傳統福利經濟學與公共選擇學派認為 政策本質，前者主張市場會失靈，後者主張政府必然失靈，通通應驗於我國稻米政 策，我國稻米政策既無法透過各利益團體互相談判或磋商來達成均衡值，自無法產 生有效「重」分配，公糧收購價格每逢選舉即成為政治交換的籌碼，也讓我國稻穀

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保價收購制度存續 45 年之久，未如日本及南韓於加入 WTO 後即廢除稻穀保價收 購制度。

三、「農會法」修法影響我國農業政策網絡治理最為關鍵

我國農業政策以稻穀保價收購制度為核心主軸，一點也不為過，筆者於第四章 提到我國目前面臨的農業困境，包括政府未如歐盟作法，依照 WTO 削減農業補貼 的進程調整我國農業補貼政策，三農政策資源被排擠，以及農業產值低落農產品貿 易逆差擴大等，均與我國推行稻穀保價收購制度息息相關。而政府將關係到糧食安 全的公糧收購任務交由基層農會執行，雖可回溯受到日治時期臺灣總督府強勢介 入臺灣農民組織之影響，但我國農業政策真正邁入「網絡治理」的關鍵年代，應從 1974 年政府修正「農會法」廢除股金制度，並於同年推行稻穀保價收購制度開始。

國民政府深知獲得農民支持即能穩固政權，爰主導農會法制變革，更無視國際 潮流發展趨勢廢除臺灣農會股金制度，並連帶廢除我國農會對會員的責任，從此我 國農會不再是農民所有的農會。政府更進一步透過「遴選」總幹事控制農會組織，

形塑臺灣農會的「政治性格」，打造農會與政府的「政治網絡」，並將公糧收購業務 的重任交由基層農會執行，不僅讓我國稻穀保價收購制度陷入「政治網絡」的泥沼，

更影響三農政策推動成效，對我國農業發展造成重大的傷害。

本研究主要貢獻係透過訪談基層農會、退休高階文官及農民與次級資料分析，

以我國稻穀保價收購制度為例，反思政府以「網絡治理」遂行公共政策時，「網絡 治理」並非完全是政府解決問題的最佳方法，也非萬靈丹，也再度驗證社會科學理 論有其缺陷之處。當政府應用治理理論執行公共事務時，應充分瞭解欲執行政策之 背景脈絡，可將各種社會科學理論，交叉對比分析，找出新途徑，建立適合自己國 情的公共治理新典範，方能提升政府公共治理能力，以因應日益複雜的公共議題。