研究架構

我國政府將稻穀保價收購業務委由基層農會辦理，充分運用網絡治理遂行政 府公共政策，本研究深入理解從日治時期臺灣農會被賦予的政治性、經濟性、社會 性及教育性等多目標功能於一身的特殊組織，到國民政府時期政府更主導農會的 變革及管制農會的運作，甚至透過網絡系統獲取政治上的利益，致使臺灣農會與政 府間形成資源與資訊交換的「功能關係」外，更與政府的政黨組織及民意代表間發 展出「非功能」關係，導致農會始終無法擺脫政府的干預，而與公司治理的企業化 經營方向愈來愈遙遠。

筆者透過深度訪談基層農會及退休高階文官與次級資料分析，繪製臺灣農業 政策網絡治理現況，又稱臺灣農業政策網絡治理 1.0（如圖 1-2），俾與本研究欲提 出的研究架構形成對照，對比兩者的差異，供讀者瞭解。

圖 1-2 臺灣農業政策網絡治理 1.0

資料來源：本研究透過深度訪談結果及次級資料分析，自行繪製。

本研究觀察臺灣農會長期發展脈絡，以及與政府之間形成的特殊「政治網絡」， 關鍵在於政府一手主導設計的臺灣農會組織架構及功能任務，讓農會無法朝公司

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治理來經營。由於農會係由農民組成的民間團體，由農會會員選出會員代表，再由 會員代表大會選任理（監）事後，由理事聘任總幹事。會員代表及理（監）事應有 三分之二以上為自耕農、佃農及雇農，農民普遍無法了解農會營運狀況，更遑論對 農會提出創新興革意見，雖然「農會法」有明定總幹事候聘人資格，惟門檻不高且 偏重農業或金融機構職務歷練，農會、會員代表、理（監）事與農民行動者先天專 業能力受限，且政府明定農會的法定任務，農會自主性不足，導致農會長期仰賴政 府資源。

「農會法」為臺灣農會設立組織架構及運作的母法，如同南韓政府訂定「農業 協同組合法」（簡稱農協法）供南韓農業協同組合（簡稱南韓農協）依循，「農協法」

立法目的係以農民自主性合作組織為基礎，透過強化農業競爭力，以提升農民生活 品質，且南韓農民欲加入農協須繳納股金，故「農協法」明定各農協章程須載明盈 餘分配及虧損處理等事項，讓農協財務監督及盈餘分配透明化。另為健全地區農協 的發展，地區農協章程得規定由農協會員（農民）及外部專業人士組成「營運評估 專門委員會」，引進外部專家協助地區農協評估營運狀況並提出建議。南韓政府更 於 2009 年修正「農協法」，明定農協不得從事支持特定政黨，或協助特定民意代 表、公職人員選舉之候選人當選或阻礙其當選之行為，且任何人不得利用農協從事 上開相關之選舉行為，杜絕政治勢力進入農協（陳怡任、張致盛，2016：69-70）。 另 General Committee for Agricultural Cooperation in the European Union ( 簡 稱 COGECA)認為歐盟農業合作社（Agri-cooperatives）藉由自主性治理，以董事會帶 領 CEO 組成的經營團隊，掌理營運策略是農業合作社能成功的主要關鍵（COGECA, 2016）。反觀臺灣每逢選舉造勢場合都有農會身影，民意代表亦具有理事身分者，

臺灣農會的「政治性功能」凌駕於所有功能之首，只要政治性功能不掃除，我國農 會將永遠無法回歸市場機制經營，稻穀保價收購制度亦將無法改變。

藉由上述訪談及相關資料分析結果，繪製研究架構：臺灣農業政策網絡治理 2.0 如圖 1-3。

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圖 1-3 研究架構：臺灣農業政策網絡治理 2.0

上開臺灣農業政策網絡治理架構，大致可從三個治理面向分析如下：

一、農會內部治理：總幹事如同企業 CEO，在會員代表及理（監）事仍以農民為 主的情況下，現有總幹事候聘人資格門檻與專業條件，以及農會治理模式，實 為攸關農會經營成敗最關鍵因素，亦為農會內部治理應探討的重點。

二、農會與農民網絡治理：此一網絡行動者雖包括農會、農民、會員代表、理（監）

事，但會員代表係由農會會員選舉產生，理（監）事則由會員代表選任，故實 質網絡治理可以純化為「農會與農民」網絡治理。此一網絡以農民為主，僅仰 賴總幹事為首的團隊能否讓農會充分發揮經營績效，不無疑問，實有必要引進 外部專家成立「專業委員會」提供專業意見協助理事會及總幹事治理農會。長 期而言，更應修正「農會法」恢復早期農會股金制度，將農會改制為農業合作 社組織，藉由專業化經營，以建構農民會員獲得最佳利潤的治理模式。

三、農會與政府網絡治理：目前農會被賦予政治性、經濟性、社會性、教育性、技 術性及金融性功能，有超過三分之二比例均屬於政府交辦或委辦業務，農會如

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須經營「農會法」第 4 條所定任務以外業務，尚須主管機關特准，欠缺自主性 功能。如何讓農會擺脫與政府的從屬關係，使農會與政府網絡回到正向的「功 能」關係，必須從農會經營事業的彈性，農會扮演政府輔導農民經濟、社會、

教育及技術功能的橋樑，以及杜絕政治勢力進入農會，純化農會網絡生態等予 以探討。

我國農業政策網絡治理除涉及政府輔（督）導、委託及補助農會，以及監理農 會信用部健全發展外，政府須再賦予農會自主經營事業之彈性，以降低農會對政府 的依賴，期能激勵農會比照南韓農協治理模式，引進專家協助治理農會，長期應如 同歐盟農業合作社建構企業治理架構，使我國農產品從生產、加工到銷售形成一條 龍產業，俾期替農民取得更好的談判及保障售價之籌碼，以解決市場失靈的現象， 並扮演輔導農民提高生產力及產業創新的推手，讓政府、農會及農民等行動者透過 良性循環的網絡治理，為臺灣農業奠定永續發展的基石。

為使本研究架構能有效及周延達到研究目的，接下來第二章的文獻回顧，首節 將先探究我國農業及稻米政策，第二節將梳理治理理論及其發展途徑，並蒐整國際 組織實際治理內涵；由於稻穀保價收購制度屬政府公共政策議題，因此，第三節將 進一步分析國際組織提出的公共治理觀點及指標，以及與我國建構之公共治理指 標之異同。

第三章根據訪談我國稻穀保價收購制度最核心行動者基層農會及農糧署退休 高階文官，並蒐整相關資料，在第一節先敘述我國稻穀保價收購現況，以利對稻穀 保價收購有整體的概念；其次，在第二節歸納我國長期實施稻穀保價收購制度所衍 生的結構性問題或衝擊，並於第三節分析 WTO 杜哈回合農業談判最新減讓模式草 案，對我國境內支持 AMS 須達成的削減幅度，因維持稻穀保價收購制度所面臨的 挑戰，以凸顯我國稻穀保價收購制度改革的必要性及迫切性；最後，於第四節作一 小結，歸納出政府支持稻米產業政策的初衷，反而變成浪費農業資源的禍首，以及

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WTO 杜哈回合農業談判一旦達成協議，我國稻穀保價收購制度勢必面臨嚴峻的挑 戰。

第四章為使我國農會與農民及政府的實際網絡現況與治理理論及公共治理內 涵進一步連結，首先，第一節先探討臺灣農會從日治時期發展沿革，梳理出我國農 會廻異於其他先進國家農民組織的獨有特性；第二節針對我國農會的獨有特性，進 一步歸納我國農業政策網絡治理特色；並於第三節分析此一網絡治理特色，對我國 農業政策造成的衝擊；以利於第四節進一步闡述我國農會與政府的「政治網絡」，

反而讓我國稻穀保價收購制度陷入政治網絡泥沼，無法自拔；最後，於第五節作一 小結，綜理南韓農協內部治理、南韓農協與農民網絡治理，以及南韓農協與政府網 絡治理特色，並對照歐盟農業合作社治理架構，為第五章我國農業政策公共治理未 來改革方向留下伏筆。

第五章整理出相關研究發現，回饋本研究最初的研究動機及研究目的，並提出 我國農業政策公共治理的未來展望，冀期為存續 45 年之久的稻穀保價收購制度找 出解決對策。

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