第一章 緒 論
第一節 研究背景
第一章 緒 論
第一節 研究背景
農業是人類衣食之本，係維繫民生物資及社會安定的基礎產業，早期稻米是國 人的主要糧食，稻米產業在糧食供需、農村經濟及環境保護等方面均扮演重要的角 色，隨著國人生活型態的改變，主食不再侷限於稻米，導致稻米消費量逐年遞減，
2002 年我國平均每人每年稻米消費量首度跌破 50 公斤，2011 年更降為 44.96 公 斤，僅為 50 年前消費量的 1/3，亦為全球以稻米為主食國家中人均消費量最低者
（楊明憲，2013：39）。
我國自 2002 年 1 月 1 日成為世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱 WTO）第 144 個會員國，身為 WTO 會員國必須遵守國際規範，在市場開放後，每 個國家為因應全球化風險而採取不同因應對策。有關 WTO 農業協定之主要內容包 含市場進入、境內支持及出口競爭等三大主軸，為遵守 WTO 農業協定，日本及南 韓採取廢除稻米保價收購制度，改採稻米價差補貼措施。我國自 1974 年起按保證 價格收購農民稻穀，期間歷經多次增加稻穀收購數量及價格，實施迄今已 45 年。
我國稻米政策以保價收購、休耕轉作及關稅配額為三大支柱，三者相互影響。
若擴大進口量，政府勢必要增加保價收購數量及休耕轉作支出；若廢除保價收購，
必須增加休耕轉作；若廢除休耕轉作，稻米種植面積將倍增，如未增加保價收購數 量，將引起稻米產銷失衡。三者環環相扣有其複雜度，稻米政策變革，必須同時兼 顧糧食安全、農民所得、政府財政、環境生態及農業產銷結構等各方面之影響。
臺灣相較日本及南韓，仍然維持稻穀保價收購制度，其原因頗值探討，另臺灣 長期實施稻穀保價收購對我國農業生產結構產生的衝擊，也值得探討。本研究試著 從我國稻穀保價收購制度面臨的衝擊與挑戰，以公共治理角度探討「網絡治理」無 法展現政策績效的原因，並提出未來展望。為探討該議題首先必須從 WTO 農業協 定內容、臺灣稻米政策發展沿革、日本及南韓因應 WTO 規範之稻米政策變革談起。
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一、 WTO 農業協定
WTO 協定之主要內容，包括：1.商品貿易多邊協定；2.多邊貿易協定；3.服務 業貿易總協定；4.與貿易有關之智慧財產權協定；5.爭端解決規則及程序釋義瞭解 書；6.貿易政策檢討機制；7.複邊貿易協定。一般而言，多邊貿易協定具有強制性，
對所有會員國均有約束力，而複邊貿易協定則屬選擇性之協定，僅對參加之會員國 具有約束力。WTO 農業談判的架構，係以市場進入（market access）、境內支持
（domestic support）以及出口競爭（export competition）為三大主軸，烏拉圭回合 的農業協定與杜哈回合的「七月套案」（July Package）皆屬如此，茲就其協議內容 概述如下：
（一）農業協定
烏拉圭回合談判首次將農業視為獨立議題，在關稅暨貿易總協定（簡稱 GATT，
於 1995 年更名為 WTO）時期已展開協商，談判歷程始於 1986 年，於 1993 年 12 月 15 日達成農業相關協議，並自 1995 年開始實施（翁嘉禧，2005：5-7），其規範 略以：
1. 市場進入
（1）調降關稅：以 1986 年舉行 GATT 烏拉圭回合談判時之稅率為計算基期，
已開發國家在實施期間 6 年內（自 1995 至 2000 年）平均調降關稅 36%；
開發中國家在實施期間 10 年內(自 1995 至 2004 年)調降 24%。單項產品 不論已開發國家或開發中國家均最少調降 15%。
（2）關稅配額措施：以 1986-1988 年為基期年（我國以 1990-1992 年為計算基 期），會員國須將原採進口限制或配額措施之農產品，透過公式（關稅等值）
轉化為關稅後開放進口，稅率須受約束，已開發國家在實施期間 6 年內平 均調降 36%，開發中國家則於實施期間 10 年內平均調降 24%。單項產品 不論已開發國家或開發中國家均最少調降 15%。
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（3）特別處理措施：農產品凡符合下列條件者，可暫緩實施關稅化措施。
A.指定之產品及其加工調製品，其基期年之進口量少於國內消費量之 3%。
B.自 1986 年起該類產品未實施出口補貼。
C.對該初級產品採取有效的生產限制措施。
D.提供最低進口數量。依規定指定產品（初級產品或其調製品）在 WTO 成立第 1 年已開發國家之最低進口應為國內消費量之 4%，至第 6 年應 提高至 8%。
2. 境內支持：政府以編列預算或減少財政收入等方式，對農產品或生產要素予 以補助或補貼，造成生產與貿易扭曲者，均列入削減項目，包含 4 部分。
（1）琥珀色措施（amber box）：凡可能產生價格支持效果或扭曲貿易之國內補 貼措施，均屬於琥珀色措施，以「綜合支持措施」（Aggregate Measurement of Support，簡稱 AMS）作為削減衡量指標，並以 1986-1988 年為基期年，
已開發國家自 1995 年起，6 年內 AMS 之降幅須達基期年之 20%，開發中 國家 10 年內降幅須達 13.33%。我國（以開發中國家身分加入，惟入會資 格為已開發國家）以 1990-1992 年為基期年，2000 年 AMS 降幅須達基期 年之 20%。以我國而言，稻榖保價收購及稻田轉作補貼均屬 AMS 範圍。
（2）藍色措施（blue box）：凡有限制生產為前提之直接給付措施，即屬藍色措 施（又稱舊藍色措施）；另因應美國主張，將不以產量為依據之直接給付措 施亦納入藍色措施（又稱新藍色措施），並不納入削減範疇。
（3）綠色措施（green box）：凡不會扭曲貿易或扭曲甚微之國內補貼措施，則免 於削減，包括研究推廣、病蟲害防治、農民直接給付、所得保險、自然災 害救助、休耕、離農、環境保育計畫等。
（4）微量比率（de minimis percentage）：會員國對特定產品實施之琥珀色措施 金額未超過該項產品基期年生產總值 5%，或對非特定產品之琥珀色措施 金額未超過基期年農業生產總值 5%者，不計入 AMS 削減指標。其 5%即
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為「微量比率」，開發中國家之微量比率為 10%。
3. 出口競爭：外銷補貼以 1986-1990 年平均數為基期年，自 1995 年起已開發 國家 6 年內削減出口補貼金額 36%，或削減補貼外銷數量 21%；開發中國 家 10 年內削減出口補貼金額 24%，或削減補貼外銷數量 14%。我國於加入 WTO 時已承諾不實施出口補貼，故本項規範我國不受限。
4. 其他：特別防衛措施並非自動適用，須經申請且納入減讓表中註明。當進口 量超過基準數量，或進口價格低於基準價格時，得課徵額外關稅。
（二）七月套案
由於「農業協定」第 20 條明定會員必須於 2000 年 1 月 1 日起展開新回合談 判，故農業談判啟動時間較 2002 年展開杜哈回合談判時間更早，期間歷經 4 個階 段協商與討論，因農業一直為各國關切及爭議的重點，勉強於 2004 年 7 月 31 日 通過「七月套案」，就農業談判架構達成共識，以進一步確立農業減讓模式（蕭柊 瓊，2006）。其中與我國有關之重要項目為：
1. 市場進入：農產品關稅應採「分段降稅公式（tiered formula）」4 個級距進行，
每一級距有不同降稅幅度，稅率越高之級距降幅越大。敏感產品（sensitive product）（即會員國可指定適當項數之敏感產品）得採取較低市場開放幅度，
惟應同時降稅及增加關稅配額數量，以改善市場進入機會。至於開發中國家 基於保護農業產業立場，得指定特殊產品採取較低開放幅度或採行特別防 衛機制，我國入會資格為已開發國家，故無法適用。
2. 境內支持：杜哈回合農業談判將 AMS、藍色措施上限（或以基期平均農業 總產值 5%替代），以及基期一定百分比的農業產值等具有扭曲貿易效果的 農業補貼總額，稱為「扭曲貿易境內總支持」，應以「分段調降公式」進行 削減。補貼水準越高者，削減幅度越大，歐盟位於最高級距，削減幅度最大，
日本及美國為第二級，其他會員國屬於第三級，削減幅度最小。另開始執行 的第 1 年，至少應削減 20%。
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3. 出口競爭：各種形式的出口補貼應在 2013 年底前完全取消，並在 2006 年 4 月底前針對出口貸款、糧食援助及國營貿易企業制定規範。由於我國未實施 出口補貼，且未採行出口貸款及出口國營貿易企業等措施，與我國有關之議 題僅有糧食援助一項。
4. 其他：已開發國家及有意願之開發中國家，將給予低度開發國家免關稅及免 配額之進口優惠措施；另新會員之優惠措施應以特別彈性條款有效解決。
二、 臺灣稻米政策發展沿革
稻米是臺灣農業生產最主要的作物，在臺灣農業發展初期，稻米種植面積約 占總耕地面積一半，且是當時出口及外匯收入的主要來源之一（林益倍，1996：43）。 其後，隨著臺灣經濟發展，稻米消費量呈逐年下滑趨勢，但稻米仍是台灣農業中最 龐大的產業，依據行政院主計總處（簡稱主計總處）2015 年農林漁牧業普查結果，
2015 年我國農牧業前 10 種作物種植家數，仍以稻米 25.7 萬家占總家數 71 萬家之 36.2%，排名第一。
臺灣稻米政策的改變，將影響廣大稻農的生計，也將影響政府的財政支出。要 研究我國稻穀保價收購制度的變革方向，必須先對臺灣稻米產業發展歷程做概略 敘述。臺灣稻米產業發展歷經「培養工業期」、「政府支持期」及「政策調適期」3 個階段（林益倍，1996：43-55）：
（一） 培養工業期（1945-1968 年）
政府遷臺後臺灣人口由 600 萬人激增至 800 萬人，政府為使糧食不虞匱乏，
透過 1949 年實施「三七五減租」、1951 年實施「公地放領」，以及 1953 年實施
「耕者有其田」等農地改革措施，讓農民多數成為自耕農，佃農也能享有大部分辛 勞所得。1953 年農業生產已恢復到戰前的最高水準，稻米（糙米）年產量達 164 萬 公噸，奠定臺灣農業發展的基礎。
臺灣耕地面積狹小，不利發展以農業為主的經濟體系，必須加速工業發展與 建設。為達成以「農業培養工業」的目標，農業建設的主要重心在增加生產。除實
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施土地改革外，同時致力於修復水利設施，重建農業生產結構，引進新技術，設立 農業改良場改良品種等。從 1953 年起，政府開始施行一連串 4 年經建計畫，第一
施土地改革外，同時致力於修復水利設施，重建農業生產結構，引進新技術，設立 農業改良場改良品種等。從 1953 年起，政府開始施行一連串 4 年經建計畫，第一