我國農業政策網絡治理特色

從日治時期迄今，稻穀始終為我國農戶數最多、種植面積最廣的作物，故國民 政府遷臺後所提出的重大農業政策變革，均以稻米產業為主，包括在遷臺初期以

「農業培養工業」，係為達成掌握糧源穩定糧價的目標；其後，我國工業生產淨額 超越農業後，政府為彌補「農家」與「非農家」所得差距，對農業改採「補償性」

政策，爰於 1974 年起按保證價格收購農民稻穀，以確保農民所得；嗣因稻穀保價 收購政策引發稻穀生產過剩等問題，故政府於 1990 年代以後陸續啟動「水旱田利 用調整計畫」、「稻田多元化利用計畫」及「調整耕作制度活化農地計畫」等，以調 整國內稻穀及雜糧等生產結構，惟因政府不斷提高稻穀收購價格，導致稻田轉作政

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策未發揮實質效果。從上開我國各階段農業政策的變革，可以發現完全以保障稻農 所得為核心，充分展現稻農在我國農業政策的關鍵影響力，故要談我國農業政策網 絡治理特色，直接從稻穀的網絡關係加以探討應可窺其全貌。

依照農委會所定「收購公糧稻穀作業要點」規定，農民繳交公糧稻穀應向鄉（鎮、

市、區）公所及鄉（鎮、市、區、地區）農會（簡稱基層農會）之種稻、轉（契）

作、休耕執行小組辦理申報；基層農會應就書面審查符合收購條件之土地，隨機進 行實地勘查，並依據執行小組所送申報資料及勘查結果，審查修正農民種稻面積，

於當期稻穀收穫前，編造收購稻穀清冊。公糧業者（基層農會為主要公糧業者）依 據收購稻穀清冊及公糧稻穀驗收標準收購農民稻穀，並由基層農會以轉帳方式將 價款轉入售穀之農民帳戶。

我國「農會法」第 6 條規定農會分為三級，包括基層農會、縣（市）農會及直 轄市農會與全國農會。「農會法」第 4 條規定之農會任務均由基層農會扮演執行角 色，至於縣（市）農會及直轄市農會與全國農會則扮演輔導角色。我國農會係由農 民組成的民間團體，「農會法」規定基層農會會員代表由農民會員選舉產生，會員 代表大會為最高權力機構並選任理（監）事，總幹事由中央主管機關遴選合格人員 後再由理事會聘任之。

依上開規定顯示，農民與農會會員代表、理（監）事及總幹事行動者之間彼此 相互依賴的網絡關係，雖然農委會課予基層農會審查農民種稻面積以決定稻穀收 購數量及查驗公糧是否符合收購標準，惟因農民擁有權力選舉基層農會會員代表 並間接選任理（監）事，由理事會聘任的總幹事當然傾全力維護農民的權益，致基 層農會無法實質發揮審查及查驗的功能。

再從臺灣農會發展沿革來看，日治時期臺灣總督府強勢指導臺灣農業會業務 運作，國民政府更一手主導設計臺灣農會組織架構，並於「農會法」明定農會的法 定任務，讓臺灣農會具有公法人色彩，與其他國家以合作社型態朝企業化經營模式，

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相去甚遠。再者，臺灣農會有超過三分之二的法定任務均屬於政府交辦或委辦業務，

讓農會長期仰賴政府資源挹注，政府再與其背後的政黨組織聯手操縱農會總幹事 選舉，並透過農會動員農民以保衛政權。

筆者已於第一章緒論研究架構勾勒出臺灣農業政策網絡治理 1.0 現況，以利與 臺灣農業政策網絡治理 2.0 對照彼此的差異。茲就臺灣農業政策網絡治理 1.0 的三 個治理面向分述如下：

一、農會內部治理

農會成員包括總幹事、職員及聘僱人員，由總幹事負責掌理農會營運業務，並 承理事會決議執行任務，向理事會負責。依照「農會法」規定，總幹事候聘人的資 格，除各級農會新進總幹事之年齡不得超過 55 歲外，尚應具備下列資格之一：

（一）全國及直轄市農會

1. 大學、獨立學院以上學校畢業或高考及格，並曾任機關、學校或農業、金融 機構或農民團體相當薦任職職務 3 年以上。

2. 專科以上學校畢業，並曾任機關、學校或農業、金融機構或農民團體相當薦 任職職務 5 年以上。

3. 高中、高職畢業或普考及格，並曾任機關、學校或農業、金融機構或農民團 體相當薦任職職務 7 年以上。

（二）縣（市）及基層農會

1. 大學、獨立學院以上學校畢業或高考及格，並曾任機關、學校或農業、金融 機構或農民團體相當委任職職務 2 年以上。

2. 專科以上學校畢業，並曾任機關、學校或農業、金融機構或農民團體相當委 任職職務 4 年以上。

3. 高中、高職畢業或普考及格，並曾任機關、學校或農業、金融機構或農民團

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體相當委任職職務 6 年以上。

以總幹事為首帶領經營團隊負責農會營運管理，猶如企業專業執行長（Chief Executive Officer，簡稱 CEO）之職務，但我國農會總幹事候聘人資格門檻不高，

且側重農業或金融機構職務歷練，未將管理專長納入考量。經過訪談基層農會結果，

我國鄉村型農會普遍缺乏自主財源，長期仰賴政府委辦或補助收入，目前除了信用 部提供會員金融服務獲有盈餘外，其餘供銷部等部門幾乎僅能量入為出，維持收支 平衡，並無餘裕資金協助農民提高技能，更遑論致力於農業本業發展。我國農會雖 被認為是最具影響力的農民組織，實際上，運作至今，已悖離其成立的宗旨，並未 發揮「保障農民權益、促進農業現代化、增加生產收益、改善農民生活」的功能。

再者，我國農會營運績效長期飽受外界質疑，猶如改革前的日本農協被認為無 法為農業帶來正面的效果（鍾秋悅，2015），例如 1995 年我國農漁會信用部之逾放 比率僅 5.07%，但迄 2001 年卻大幅提高至 19.37%，較整體金融機構逾放比率 8.16%

超出 11.21%（林益倍，2005：13），農會經營理念嚴重危及農會的存續，政府爰於 2001 至 2005 年間要求 36 家農會及 2 家漁會信用部由銀行承受或併入其他農漁會 信用部，並由金融重建基金賠付 495 億元（劉錦慧，2012：85）。嗣行政院農委會 農業金融局（簡稱農金局）及全國農業金庫相繼於 2004 年及 2005 年成立，冀期建 構完整自主的農業金融體系，穩定農業金融秩序，輔導及協助農漁會信用部健全發 展，經過多年努力，2015 年底我國農漁會信用部逾放比率始降至 1%以下（農金局，

2019）。

二、農會與農民網絡治理

我國農會係由農民組成的民間團體，由農會會員選出會員代表，再由會員代表 選任理（監）事後，由理事聘任總幹事。由於會員代表及理（監）事應有三分之二 以上為自耕農、佃農及雇農，故會員代表及理（監）事仍以農民為主，依據行政院 主計總處 2015 年農林漁牧業普查結果，我國農牧戶經營管理者教育程度以國小及

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自修占 36.17%最高，因此，不論農民、會員代表或理（監）事，其先天專業能力 受限，復以我國農會總幹事候聘人資格門檻不高已如前述，凸顯我國農會與農民網 絡治理最大的困境在於專業不足。

三、農會與政府網絡治理

臺灣農會為日治時期的產物，從日治時期即被賦予政治性、經濟性、社會性及 教育性等多目標功能，到國民政府時期政府更主導農會的變革及管制農會的運作，

1974 年修正「農會法」後，我國農會已不再屬於合作社組織，且政府再賦予農會 多項農政業務，讓我國農會匯集政治性、經濟性、社會性、教育性、技術性及金融 性等功能於一身，成為舉世罕見的農政末端機構之特殊組織。尤其農會掌握豐沛會 員人脈，我國政府長期運用政治及政策工具主導並掌控農會，隨著民主政治的發展，

政黨競爭愈形激烈，政府與其代表的政黨組織為鞏固政權，更透過農會會員代表及 理（監）事選舉，甚至直接成為農會會員代表或理（監）事，使農會成為政黨政治 動員的核心資源，讓臺灣農會的「政治性功能」凌駕於所有功能之首。

我國農會組織結構與日本農協相同，所面臨經營績效不彰及政治勢力介入，選 舉時成為地方政治動員與各政黨爭相拉攏票源等問題亦相當類似（鍾秋悅，2015）， 我國農會未發揮實質輔導農民的功能，導致農業生產力持續下降，但農會與政府的

「政治性功能」，雖歷經多次政黨輪替，始終無法去除。另我國農會如須經營「農 會法」第 4 條所定任務以外的業務，尚須主管機關特准，政府高度箝制農會經營業 務，我國政府與農會的「從屬」關係，讓農會毫無自主性可言。

綜上，我國以總幹事為首的農會運用其與農民、會員代表及理（監）事的網絡 優勢，為自己爭取政治資源，甚至爭取經濟資源，形成以農會為核心與政府、政黨 組織、農民及農會會員代表、理（監）事等行動者，成為舉世難得一見的臺灣農會 特殊「政治網絡」關係（如圖 4-1）。

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圖 4-1 臺灣農會政治網絡關係

資料來源：本研究透過深度訪談結果，自行繪製。

西方國家所推崇的網絡治理特色，強調政府與其他部門的「合產」、「共管」與

「競合」治理模式，可提升公共服務效能，避免產生政府失靈危機。但我國農會與 農民及農會與政府的網絡治理，由於政府透過農會執行委辦業務，利用網絡系統動 員農會掌握農民以獲取政治上的利益，致使臺灣農會與政府間除具有委（受）託與 監督輔導的「委託-代理人」關係外，更具有權力上對下的「從屬」關係，以及與 政府的政黨組織及民意代表間發展出「政黨利益」及「政治利益」關係，連帶使農 民與政治人物間發展出「政治利益」及「個人利益」關係，也讓我國稻穀保價收購

「競合」治理模式，可提升公共服務效能，避免產生政府失靈危機。但我國農會與 農民及農會與政府的網絡治理，由於政府透過農會執行委辦業務，利用網絡系統動 員農會掌握農民以獲取政治上的利益，致使臺灣農會與政府間除具有委（受）託與 監督輔導的「委託-代理人」關係外，更具有權力上對下的「從屬」關係，以及與 政府的政黨組織及民意代表間發展出「政黨利益」及「政治利益」關係，連帶使農 民與政治人物間發展出「政治利益」及「個人利益」關係，也讓我國稻穀保價收購