政治網絡對我國農業政策的衝擊

我國政府為提高農民所得，從 1974 年啟動稻穀保價收購制度，但推動結果，

我國農家平均每戶所得來自農業所得的比率，由 1982 年 28%逐年下降至 2017 年 22%，相對來自非農業所得的比率，由 72%逐年上升至 78%，且農民與非農民所得

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差距逐漸擴大（主計總處，2018），政策未發揮實質效果。近 5 年政府每年投入稻 穀保價及休耕與轉（契）作獎勵金為 160 餘億元至 200 億元不等，卻造成農民追求 稻穀產量，不願意依品種及品質生產，導致國內稻米普遍缺乏競爭力，另政府一手 打造農會的「政治性格」，卻忽略「政治網絡」對我國農業發展的殺傷力。茲就「政 治網絡」對我國農業政策造成的主要衝擊略述如下：

一、無法依照 WTO 削減農業補貼的進程採取應變措施

WTO 於 2008 年完成協商的農業減讓模式草案，分別在市場進入、境內支持 及出口競爭等三方面，均有具體的折衷方案，該草案被認為是最有可能達成協議的 版本。我國 2013 年通報 WTO 的實際 AMS 已超過減讓模式草案境內支持上限，

另我國稻米實際 AMS 亦超過該草案對個別產品約束值之規範。一旦農業減讓模式 草案達成協議，我國馬上面臨削減稻米個別產品 AMS 的壓力，已如前述。

由於農業減讓模式草案對 OTDS 額度越大者，削減幅度越高，歐盟位於最高 級距，削減幅度最大。歐盟為因應該草案的衝擊，透過資源配置調整農業補貼政策，

致力於提高綠色措施境內支持，並減少琥珀色措施 AMS 及藍色措施，迄 2016-2017 年歐盟境內支持總額 733.32 億歐元，綠色措施已達 84.13%，藍色措施降為 6.33%，

琥珀色措施 AMS 亦降為 9.54%（WTO, 2019）。相反的，我國將影響 AMS 最關鍵 的稻穀保價收購業務交由基層農會執行，但農會與政府彼此充分運用政治網絡賽 局，反而更積極維持稻穀保價收購制度，未如歐盟作法依照 WTO 削減農業補貼的 進程，調整我國農業補貼政策。

二、農業資源僵固三農政策所需資源遭排擠

國民政府於 1970 年代中期調整我國農業政策為兼顧農業、農村及農民的「三 農」需求，但迄 2016 年，我國農業就業人口僅剩 55.7 萬人，占總就業人口比率 4.9%，且 2017 年我國農業占當年 GDP 僅 1.77%，可見農業在國家整體經濟地位的 衰落與困境，其關鍵在於我國中央政府農業資源向集中於老農津貼、稻穀保價及休

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耕與轉（契）作獎勵金，2017 年三者資源配置超過農委會及所屬機關預算 5 成以 上，在政府資源有限情況下，每逢選舉又不斷調高老農津貼及稻穀收購價格等福利 與補償性支出，已排擠農業發展所需的資源。

其次，過去 40 年來，我國農村建設在資源受排擠情況下幾乎停滯，城鄉差距 擴大，隨著農業衰退，農村人口外移，年輕人無意願返鄉務農，社區殘破，農村只 剩老人與孩童，依據主計總處 2015 年農林漁牧業普查結果，我國農牧業經營管理 者平均年齡 63.52 歲，65 歲（含）以上老年農民占 45.91%，低於日本 56.16%及南 韓 53.47%，但高出歐盟甚多。2013 年歐盟 65 歲（含）以上老年農民僅占 31.1%

（European Commission , 2018:21），由於歐盟針對農業人口老化與青年農民嚴重短 缺的問題，實施青年農民獎勵計畫與鼓勵老農提早退休相關輔導措施（王 俊 豪 ， 2015：6），故持續有青年農民進入農業職業生涯，未使農業人口老化問題繼續惡化。

我國要鼓勵青年返鄉務農，首要面臨 2 個不利因素的挑戰，一為我國屬小農經 濟體，耕地面積狹小，生產成本居高不下，例如我國稻穀第 1 期作及第 2 期作平均 每公斤生產成本為 16.75 元及 20.38 元，無法與美國及歐盟等大農經濟體相抗衡；

二為我國農地平均價格高於先進國家，2000 年修正「農業發展條例」後，宜蘭及 桃園等農地價格高漲，農地上出現一棟棟豪華農舍，臺灣農地平均每公頃達 1,500 萬元，價格為日本的 6 倍、韓國的 10 倍，荷蘭每公頃土地換算為新臺幣約 145 萬 元，我國農地價格讓有意務農的年輕人買不起、租不到、望而卻步（中國時報，

2015）。

三、農業產值無法提升農產品貿易逆差擴大

1970 年代我國工業發展逐步取代農業後，農業政策遂由「發展性」轉變為「補 償性」政策，我國政府為保障農民所得，爰於 1974 年推行稻穀保價收購制度，開 啟「補償性」農業政策之路。另自同年起我國農產品貿易首度由順差轉為逆差（呂 斯文，2007），依據農委會歷年農業貿易統計資料，我國農產品貿易逆差於 2006 年

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突破 60 億美元後，快速攀升，2018 年已達 103 億美元，主要逆差項目包括穀類及 其製品、油料籽實，主要係小麥、玉米及黃豆等雜糧作物高度仰賴進口所致，另酒 類及水果等近年逆差亦快速擴大，顯示國人消費習慣改變，但農業政策未配合調整，

且政府長期保護稻米產業，致我國糧食供需結構嚴重失衡，雜糧作物自給率嚴重不 足。

綜上，我國農會與政府的「政治網絡」關係，讓我國農會無法扮演協助推動農 業政策的推手，反而運用政治網絡賽局綁架我國農業政策的變革，造成我國農業競 爭力下滑，也讓我國農會長期經營績效不彰，缺乏自主經營能力，無法如同南韓農 協或歐盟農業合作社轉型成為有效率且帶領農民面對國際市場競爭的農民組織，

除對我國農業發展帶來無可言喻的傷害外，更讓我國稻穀保價收購制度陷入政治 網絡泥沼，而且越陷越深。有關我國農會與政府的「政治網絡」對稻穀保價收購制 度的影響，將進一步於第四節闡述。