治理理論發展與實務

1976 年詹姆斯．馬奇（James March）與約翰．奧爾森（Johan Olsen）合著《組 織中的不明確與選擇》（Ambiguity and Choice in Organizations），其中一篇文章為大 學治理（university governance），首次出現治理的名詞（Jean-Pierre Gaudin, 1999; 鐘 震宇，2010：15）。另 Harlan Cleveland 提到：「美國民眾期待愈小的政府（less government）及愈多的治理（more government）」（Frederickson, 1999:705）。

R.A.W. Rhodes（1997:53）認為治理就是自我組織及組織間的網絡，他整合治 理的特色包括：1.組織之間的相互依存性。2.需要相互交換資源及協商共同目的，

導致網絡成員的持續互動。3.遊戲般的互動，以信任為基礎，其遊戲規則的訂定是 經由網絡成員的協商及同意。4.對國家保持相當程度的自主性。

D.F. Kettle（2002: XI）認為治理是政府把事情完成的手段。治理是一種公共權 力的執行，基本上其範圍大於政府（陳金貴，2013：28）。治理的發展削弱了政府 掌控公共事務的能力，導致傳統政府的權力向上流向跨國組織，向下流至區域及地 方，藉以維持全球市場秩序，並凸顯網絡及夥伴關係的重要性。政府不再是治理的 獨有專家，必須依賴政府內部單位及超越政府以外的多元相互依存組織及行動者，

此一發展趨向即為「從政府到治理」（from government to governance）的移轉（Fenger

& Bekkers, 2007:16）。

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換句話說，當執行政策的行動者從國家單一行動者轉換為不同團體及個人眾 多行動者（包括政府與非政府組織及公民社會等），治理已超出政府的範圍，例如 我國中央政府於 2015 年推出公共政策網路參與平臺（join.gov.tw），提供政策形成 前的「政策諮詢」（又稱眾開講）；計畫執行中供各界監督「重大施政計畫」（又稱 來監督）；徵集群眾智慧的「國民提議」（又稱提點子）；方便民眾反映意見之「首 長信箱」（又稱找首長）等 4 項全民參與公共事務的常設管道，其政策工具及政策 執行過程已由傳統政府主導轉變成全民共同合作參與的型態。

在公共政策領域可看出治理的多元途徑，主要聚焦於達成政策目標的不同組 織行動者，包括中央與地方政府、國家與社會、甚至跨越不同國家等府際及組織間 的網絡關係，亦即公共政策從規劃、執行到評估、考核過程中，政府不再擁有絕對 主導權，而是由不同行動者間共同參與及合作，故治理的發展將使政府權力從垂直 走向水平分布。以下針對治理理論、治理發展及運用、治理實務相關文獻概述如下：

一、治理理論

治理理論以較常被使用、易於解釋、可擴大引用者說明如下（Frederickson, 2005;

Enroth, 2011; Bevir, 2009; 陳金貴，2013：29-31）：

（一）體制理論（Regime theory）

Frederickson（2005: 293-294）認為體制理論的發展是發展治理理論的重要經 驗，體制理論發展先於治理理論。長期以來公共治理概念被認為是組織的概念，體 制的結構、穩定與體制的合法性，導引以組織為分析單位的治理理論之運用，以及 以協力方式產生預期的結果。體制理論係研究實體組織如何調整以適應環境及與 其他組織的關係，例如從國家轉換到機關時，需要改變聚焦點在於機關應如何調適 及形成與其他組織的關係。政府機關與其他組織可能的關係如下：

1. 「相互管轄的治理」定義為「垂直與平行的組織相互管轄或相互的合作」。 2. 「第三者治理」或「對第三者（包括次級政府）簽約及補助第三者，擴展國

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家管轄權」。

3. 「公共非政府組織的治理」，包括公共非管轄或非政府組織政策制定及執行 方式。

治理的體制理論除將界限圍繞在組織的概念外，更進一步地，治理的體制理論 深入的確認體制定義、特色及行動者之間的關係。在國家和組織的變遷過程中，體 制理論的引用，可以提供治理理論在公共行政運作的經驗，並對公共行政學術發展 產生貢獻。

（二）政策網絡理論（Policy network theory）

在多元化時代，不同組織間組成了各種網絡關係，政策網絡理論是分析、批判 及有助於解放的概念。政策網絡理論一方面從事的治理為實體組織，另一方面又將 社會與政治的高度複雜性、功能性及部門差異性當作明確的事實。政策網絡理論包 含跨國組織之間，以及境內公民社會、公私組織間，在各種網絡中行動者互動多元，

且相互依存。政策網絡理論一般包含描述、解釋、管理、理解、說明或再評價，這 些變項具有共同的政策網絡概念。政策網絡具有下列 3 項特色（Enroth, 2011: 27）:

1. 相互依賴：網絡行動者互相依賴彼此的資源，以便瞭解彼此的目標。

2. 協調：網絡行動者需要共同行動，以便瞭解共同目標。

3. 多元化：相對於其他網絡和國家，網絡是相關的獨立個體。

（三）系統理論（Systems theory）

系統是一種秩序的類型，其來自一系列相互依賴的因素，彼此間規則性的互動，

系統藉由資訊轉換引導自我生產及自我組織，甚至在缺乏控制中心時亦能運作。系 統理論如同一種社會控制系統，突破國家治理的限制，沒有任何單一的主權權威，

而係由相互依賴的行動者及組織所組成的自我管理系統（Bevir, 2009:119）。

系統是目標導向的干預，由主要行動者互動及干預所造成的整體效應，因此，

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系統理論是自我組織系統，出現在行動者及組織的行動及交換。系統理論的浮現係 因人們居住在無中心的社會，或是有多元中心的社會，秩序則來自多元中心或組織 的互動。至於國家的角色不是用來創造秩序，而是有助於社會及政治的互動而已。

（四）發展理論（Development theory）

發展理論建立在新古典經濟傳統，隨著時間的推進及更多外援進入開發中國 家，經濟發展理論已無法滿足，必須有更多的解釋，故發展理論有更寬大的成長。

從最早發展理論被認為是國家收入的增加，到 1970 年代及 1980 年代增加社會服 務就業與改善貧窮，2000 年以後再增加免於恐懼、減少受難與無力感。

發展理論著重在公共組織，包括官僚組織、網絡組織，以及正式與非正式的法 則，並處理相關組織的功能與市場及經濟成長的關係。近期治理在發展理論中增加 許多要素，例如政府能力與績效、明確的法規、透明化、課責及廉能、公民參與、

人權與公民自由，以及政府如何選擇及執行權力等。

（五）新制度主義（The new institutionalism）

制度途徑主導公共行政與政治的研究學者聚焦於正式的規範、程序及組織，包 含政府體制、選舉制度及政黨。此一制度途徑在 20 世紀中期出現改變，許多通用 理論被發展出來，包括行為主義、理性選擇理論等。新制度主義被視為對舊制度途 徑的重新敘述，其主要重點在法規、程序及組織， 例如組織由 2 位或更多人組成，

該等組織為某些社會目的服務，其存在目的主要係針對特定個別群體的關懷與行 動，但新制度主義也採用較寬的制度概念，在正式的法規、程序及組織中，加入規 範、興趣、文化習慣等因素。

歷史性制度主義者著重於過往制度的安排，配合政治壓力的回應，其所持見解 為過去的成果鑲嵌在國家體制上，促使社會團體組成特定路線，因此也鎖定了國家 的發展途徑。歷史性制度主義者聚焦於國家全面的社會福利及行政改革之比較，其

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改革的變項可以解釋為路徑依賴。

社會學制度主義者則聚焦於價值、認同成為組織所認為的議題與政治壓力的 方式，並採用結構化的途徑，集中研究規範與價值，作為社會福利及行政改革的政 策議程。

二、治理發展及運用

在公共行政領域發展過程中，早期以集權官僚體制運作為主，但由於環境快速 變遷，政府財政日益緊縮，以及外界要求提升行政績效與公民要求參與公共事務等 聲浪下，政府逐漸從集權體制走向權力下放、增加公民參與，以及減少公共責任的 方向發展（陳金貴，2013：32-33）。

英國學者 R.A.W. Rhodes 相繼提出治理運用概念（1997:47-52; 2000:55-63），可 以歸納出治理理論 8 種運用概念（孫本初、鍾京佑，2005：113-115）：

（一）最小限度的國家(as the minimal state)：此一概念重新界定政府部門的範圍與 類型，並引用市場或是準市場(quasi-markets)機制來輸送公共服務（Rhodes, 1997:47）；公共支出維持 GDP 的一定比率，此治理概念認為小而能的政府 是最好的政府，可藉由民營化與減少公共服務來縮減政府的規模。

（二）公司治理(as corporate governance)：此一概念意味著利用企業或公司的引導 與控制方式，達到治理的目的，政府部門應該採取更具商業形式的管理方法，

來改善傳統行政部門的組織文化，脫離傳統公共行政之窠臼。

（三）新公共管理(as the new public management)：具有兩層的意涵，包括管理主 義與新制度經濟學，前者意味著將私部門管理方法引用於政府部門，強調專 業管理、績效標準與評估、結果管理以及顧客導向；後者係引介誘因結構(例 如市場競爭)至公共服務領域，強調分立的官僚、簽約外包、準市場機制及 消費選擇權。

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（四）良善治理(as “good governance”)：政府改革為各國政府面臨的趨勢，根據世 界銀行之界定，治理是管理國家事務的政治權力，良好治理具有下列特質：

(1)有效率的文官、獨立的司法與法律制度，以確保契約的履行；(2)獨立的 審計人員，有回應能力的立法人員；(3)有責任的運用公共資金；(4)各層級 政府對於法律與人權的尊重；(5)多元的制度與言論自由。

（五）國際間相互依賴(as international interdependence)：治理在國際關係和國際政 治 經 濟 領 域 的 文 獻 ， 與 公 共 行 政 有 關 者 為 國 家 空 洞 化 與 多 層 次 治 理 (multilevel governance)兩種。民族國家由於商品國際化、財稅交易等問題促 使治理逐漸減弱，必須將權力向上移轉於國際層次，並將權力向下移轉於次 國家機構，最典型為歐盟公共治理網絡。

（六）社會操縱系統(as a socio-cybernetic system)：此一概念強調中央政府行動的

（六）社會操縱系統(as a socio-cybernetic system)：此一概念強調中央政府行動的