我國稻穀保價收購產生的衝擊

我國政府對稻米產業向來採取高度保護政策，對內以保價收購、控制稻米市場 價格來維持農民所得，對外以關稅配額限制稻米進口來避免對國內稻米產生衝擊，

但由於國內糧食生產受政府長期價格支持稻米特定作物，導致糧食市場嚴重扭曲。

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資料來源：本研究整理自行政院農委會（2018：210、216、218、220）《農業統計年報（106 年）》及 農糧署臺灣糧食統計要覽。

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我國糧食以稻米及小麥為主，隨著國人飲食習慣的改變，主食不再侷限於稻米，

導致稻米消費量逐年遞減，2002 年我國平均每人每年稻米消費量首度跌破 50 公 斤。2008 年以來，稻米平均每人每年消費量由 2008 年 48.04 公斤降至 2017 年 45.43 公斤，減幅 5%；但小麥平均每人每年消費量卻逐年遞增，由 2008 年 29.49 公斤上 升至 2017 年 38.05 公斤，增幅達 29%，且國內小麥消費量自 2011 年起已超越稻 米，成為國人第一主食。政府無視於稻米消費量逐年下滑的趨勢，於 2011 年再調 高稻穀收購價格，已可預見將帶來稻穀庫存積壓無法去化的災難。

（二）稻穀生產過剩庫存量逐年攀升

自 2011 年起我國稻穀因受政府收購價格誘導效果，生產量明顯上升，且生產 量大於消費量，自給率超過 100%，又我國受限於 WTO 規範，尚須每年進口 14 萬 4,720 公噸糙米，使我國稻米庫存量逐年攀升（如圖 3-1）。

圖 3-1 2009 年至 2018 年我國公糧庫存量

註：歷年公糧庫存均以年底糙米庫存量計算。

資料來源：本研究整理自行政院農委會農業統計資料查詢專區-公務統計臺灣地區公糧掌握及配 撥情形。

2009 年底我國公糧庫存糙米 30.30 萬公噸尚控制在稻米 3 個月安全存量標準，

2010 年底已成長至 46.74 萬公噸，2011 年再調高稻穀收購價格後，我國公糧庫存 更大幅成長至 61.83 萬公噸，且逐年遞增；2018 年底我國公糧庫存 88.42 萬公噸，

創歷年新高，庫存比率近 7 成，足供國人 9 個月消費量，遠高於安全存量標準，去

302,965

467,417

618,282 730,068

871,211 866,795

760,489 704,316 788,036

884,229

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 公噸

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化困難，最終只能以飼料用米低價賤賣，肇致稻穀保價收購及進口稻米雙重損失。

美國農業部（United States Department of Agriculture）2019 年 3 月出具全球農 業供需估測（World Agricultural Supply and Demand Estimates），全球稻穀 2017 年 期末庫存 16,260 萬公噸，庫存比率 33.7%，2018 年期末庫存 17,219 萬公噸，庫存 比率 35%，庫存比率亦逐年上升。我國稻穀庫存比率為全球庫存比率 2 倍，已凸 顯我國稻穀生產過剩糧倉不足的嚴重性。

（三）雜糧作物資源配置遭排擠，自給率嚴重不足

政府將資源投入稻穀保價收購，排擠雜糧作物資源配置，國內雜糧作物除食用 玉米生產量稍有提高，自給率超過 2%外；小麥平均每人每年消費量逐年上升，但 自給率僅 0.1%，幾乎全數仰賴進口；另高粱於 2011 年取消保價收購後，生產量快 速萎縮，2017 年自給率亦僅 0.2%。國內雜糧作物生產量嚴重不足，高度仰賴進口，

尤其小麥已躍居為國人第一主食，自給率卻不到 1 個百分點，在在顯示政府人為 政策導致我國糧食供需結構嚴重扭曲。

二、收購標準誘導稻農一味追求重量

我國屬小農經濟體，稻農耕地面積未達經濟規模，致生產成本居高不下已處於 先天劣勢地位，政府再透過人為政策以稻穀保價收購誘導稻農追求重量，亦即稉稻 穀容重量達到每公升 530 公克以上（秈稻穀達到每公升 490 公克以上），即符合繳 交公糧之條件，造成農民只追求增加產量，不願意依品種及品質來生產，形成目前 國內稻米除少數優質米已建立品牌外，普遍缺乏競爭力。

由於全球稻米庫存量亦不斷上升，稻米市場已從生產者導向轉為消費者導向，

我國稻米如未能在品質方面尋求突破，當政府被迫開放稻米進口，可預見國產稻米 在生產成本及品質均處於劣勢的情況下，將完全無法與國際稻米抗衡。

三、稻田轉作政策未發揮替代效果

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收穫面積增加近 3 萬公頃，顯然係 2011 年公糧調高收購價格，政策已誘使休耕農 地恢復種稻所致。反映在政府整體經費支出方面，稻穀保價及休耕與轉（契）作獎 勵金，從 2010 年 148.72 億元增為 2018 年 196.85 億元，增幅達 32%。

我國稻田轉作政策係稻穀保價收購的搭配作法，彭作奎（1988：176-182）認 為我國稻田轉作政策有助於降低稻穀保價收購的社會成本，也勢必進行；但從上開 相關數據來看，我國稻田轉作並未發揮降低稻穀保價收購支出的政策效果。

四、 所得支持政策無法與價格支持政策雙軌併行

目前我國農業就業人口占總就業人口比率低於 5%，且農業附加價值占 GDP 比率未及 2%，導致農民與非農民所得差距持續擴大，在各種不利因素交織下，形 成稻農努力在政治上投資，極力捍衛稻穀保價收購制度，讓我國稻穀保價收購走入 路徑依賴的「歷史觀點」治理模式。

政府於 2018 年第 1 期作開始實施「對地綠色環境給付計畫」，稻農若參加稻 作直接給付政策，每公頃可獲得 1 萬 3,500 元補貼，但不能繳交公糧，在繳交公糧 之前，稻農可隨時改變主意，在兩者之間作選擇。政府立意甚佳，但忽略我國稻農 普遍存在委託代耕關係，雙軌併行結果，「稻作直接給付」所得支持政策並未發揮 替代效果，此乃我國稻農擁有的可耕作地面積狹小，耕作者必須兼營業外工作或代 耕鄰近農地所獨有的特殊景象。

從「對地綠色環境給付計畫」推動經驗可以看出目前我國農業面臨的困境更甚 於以往，且面臨的挑戰也較同屬小農經濟體的日本及南韓更為嚴峻，日本及南韓於 加入 WTO 後已斷然取消稻穀價格支持政策，可以預見我國未來任何稻米政策改 革，已無法完全複製鄰國的經驗，政府必須挹注更多資源，多管齊下進行改革。

五、 農業資源過度集中於特定農作物

農委會及所屬機關 2017 年度普通基金及特種基金預算規模為 1,265 億元，其

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資料來源：本研究整理自行政院農委會（2018：150）《農業統計年報（106 年）》糧食與特產 價格。

我國稻穀第 1 期作及第 2 期作政府每公斤加權平均收購價格，2008 年至 2010

21.87 22.12 20.77 21.6 23.1 22.17 24.03 23.08 23.91 23.64 37.54 38.53 37.56 37.8 39.13 39.05 41.16 41.26 42.16 43.11

0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

金額（元）

年度 產地 消費地

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年分別為 20.25 元及 20.22 元，2011 年以後則為 23.29 元與 23.24 元，從圖 3-2 可 以發現稻米產地價格非常明顯貼近政府保證收購價格，消費地價格高出產地價格 均介於 16-19 元之間，變動不大。如將 2008 年至 2017 年稻米產地價格(X)及消費 地價格(Y)進行迴歸分析，其迴歸模型為 Y=2.31+1.65*X，顯示產地價格每增加 1 元，消費地價格則增加 1.65 元，產地價格與消費地價格間相關係數為 0.883，呈現 高度正相關；該模型經變異數分析(ANOVA)結果，在信賴水準 95%(α=0.05)條件 下，其 P-value 值為 0.00071，具顯著水準。上開統計迴歸分析足以證明我國稻米產 地價格即政府保證收購價格決定消費地價格，顯示政府完全控制稻米市場價格。

綜合以上分析，自 2010 年起我國稻穀生產過剩問題已浮現，但政府未及時採 取補救措施，反而背道而馳於 2011 年調高稻穀收購價格，讓稻穀保價收購造成的 衝擊益形加劇，此一反市場機制的決策思維，完全受制於農會與農民及政府之間根 深蒂固的「政治網絡」所操縱，縱然稻穀保價收購的問題已危機四伏，仍無法擺脫 相互依存的政治利益糾葛，更遑論整體通盤規劃建立農業政策相關配套措施。

基本上，糧食安全係由國內生產量、庫存量及國外進口量三者構成，從風險管 理角度而言，我國必須在三者比重上求取平衡。目前我國除了糧食管理法有規定稻 米安全存量標準外，其餘雜糧部分尚無相關規定。由於全球極端氣候將衝擊糧食生 產的穩定性，一旦國際小麥生產欠佳，出口國限制出口，在我國小麥自給率嚴重不 足情況下，所受到的衝擊將比其他國家更為嚴峻，此一問題不容忽視。其次，我國 政府完全控制稻米市場價格，背離 WTO 分段削減境內支持之規定，勢必面臨未來 新回合農業貿易談判調降 AMS 的挑戰，此部分將於第三節作詳細介紹。