第五章 結論與建議
第二節 農業政策意涵
94
為建立我國農業政策治理新典範，本研究經由訪談及相關資料分析結果，分別 從農會內部治理、農會與農民網絡治理及農會與政府網絡治理三個治理面向，以短 期能立即採取相關作為，以及中長期透過修法方式，替我國已面臨嚴峻挑戰的農業 政策建立完善的治理架構，進而為農業、農村及農民建構有利的基礎環境，讓年輕 人願意返鄉務農，我國農業未來才有希望。
一、 短期
（一）農會內部治理
總幹事代表農會身負「保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、
增加生產收益、改善農民生活、發展農村經濟」的重責大任，改革農會內部組織文 化為當務之急，包括總幹事以身示範形塑廉能文化、用人唯才，以及建立賞罰分明 的薪資獎酬制度，提振經營士氣，為達成上開目標的首要改革重點方向。
（二）農會與農民網絡治理
目前我國農會與農民網絡治理最大的困境在於專業不足，除了須有專業的總 幹事帶領經營團隊外，為解決會員代表及理（監）事具農民身分專業能力受限問題，
在尚未有法源得以籌組專業委員會之前，可先於召開會員代表大會及理（監）事會 議時，針對農會年度營運方針及中長程發展策略等特定議題，邀請外部專業人士提 供建言，作為會員代表大會與理（監）事監督及課責農會據以擬訂年度業務計畫之 依據。
（三）農會與政府網絡治理
我國農會與政府的「網絡治理」，從政府於 1974 年主導「農會法」修法方向，
藉由「人」、「事」雙重管制，透過「遴選」農會總幹事、廢除股金制度及賦予農 會法定任務後，已變成「政治網絡」關係，彼此充分運用網絡賽局掠奪政治資源，
雖然政府欲利用與農會的實質「從屬」關係穩固政權，然水能載舟亦能覆舟，在野
95
黨亦處心積慮參與農會的網絡賽局，每逢選舉不論在朝或在野立法委員，紛紛加碼 調高老農津貼及稻穀收購價格，即印證彼此均為政治網絡賽局的競逐者。
「農會法」已明定總幹事候聘人的資格條件，在短期未修法調高資格門檻之前，
為吸引專業人才進入農會擔任總幹事一職，現階段政府「遴選」總幹事應先拋開政 治任命思維，先從吸引及協助年輕人回鄉擔任總幹事做起，並修正農會總幹事遴選 辦法第 16 條所定評審項目，增加農會創新經營模式及行銷在地特色，作為取才標 準，破除目前農會總幹事「久任」現象，賦予農會發揮控制農產品價格，並肩負主 導農產品銷售通路的角色，進而課責農會達成營運績效目標並公開營運及財務資 訊，讓農會成為農民高度信賴的農會。其次，應逐步減少政府資源挹注農會，讓農 會發揮自主性治理，農會總幹事面臨市場經營壓力，為求生存，自然回歸以利潤導 向的市場法則經營農會。
二、中期
（一）農會內部治理
農會除了短期應建立賞罰分明的薪資獎酬制度外，宜再將「農會法」第 40 條 有關農會總盈餘之分配比率，增訂提撥自行開拓財源之一定比率作為理（監）事及 員工績效獎金核發之依據，以期農會逐步朝企業化的「公司治理」方向邁進。
（二）農會與農民網絡治理
為彌補農會與農民網絡行動者專業能力不足的缺口，應仿效南韓「農協法」之 規定，除修正「農會法」明定理事名額應有一定比例由具有資格代表專業的農會會 員擔任外，更應於「農會法」賦予「專業委員會」法源，於農會、農民、會員代表 及理（監）事治理網絡中增加「專業委員會」組織，引進外部專家協助基層農會評 估營運績效並提供建言，強化農會經營體質，俾期發揮專業素養，提高我國農會競 爭力。
96
（三）農會與政府網絡治理
總幹事負責農會營運管理，猶如企業 CEO，政府宜修正「農會法」提高我國 農會總幹事候聘人資格門檻，將管理專長納入必要的資格條件，並賦予用人彈性，
將農會「人」、「事」雙重管制轉為雙重鬆綁，「農會法」第 4 條所定農會任務，
除由農會肩負協助政府推動各項農政業務外，更重要的是政府應修法放寬農會經 營業務範圍，並配套建立三級制農會逐級監督考核機制，以「監督」、「考核」結合
「績效獎金」取代「管制」，基層農會為提升競爭力，勢必逐步邁向策略聯盟及區 域整合之路。
三、長期
南韓政府於 2009 年修正「農協法」，明定南韓農協不得從事支持特定政黨，或 協助特定民意代表、公職人員選舉之候選人當選或阻礙其當選之行為，且任何人不 得利用南韓農協從事相關公職選舉，徹底杜絕政治勢力進入南韓農協。我國農會長 期營運績效不彰的關鍵原因，主要係政府形塑農會「政治性格」，並完全打造及鞏 固農會與政府的「政治網絡」，甚至代表政府的政黨組織直接透過農會會員代表及 理（監）事選舉，成為農會會員代表或理（監）事成員，我國應仿效南韓政府之作 法，修正「農會法」明定禁止政治勢力進入農會，方能讓臺灣農會擺脫「政治性功 能」的包袱。
其次，我國農會早期納入股金制度，與世界農民團體以合作社組織經營的方向 一致，但國民政府於 1974 年修正「農會法」堅持廢除股金制度，讓我國農會失去 合作社組織的治理基礎，悖離國際潮流發展趨勢。從南韓及歐盟農民合作社組織建 構自主性治理模式，搶占農產品市占率，擁有控制農產品的價格能力來看，確實能 替農民取得更好的談判籌碼，解決農產品市場失靈的現象，因此，我國政府應啟動 修正「農會法」恢復農會股金制度，以期農會順利轉型為企業化型態組織。
至於 1974 年「農會法」修正前已收取之股金，依照農委會所定「農會股金移
97
充事業資金及其繼承辦法」規定，須俟會員出會或退費時方得申請退還，或同戶其 他人申請入會時，得申請繼承或移轉；事業資金之退還以原繳金額為限。由於早期 加入農會會員除繳納入會費外，尚須繳納股金，1974 年以後會員僅須繳納入會費，
因此，如要恢復農會股金制度，早期已收取之股金，應予結清退還農民或其繼承者。
至於退還額度為原繳金額，實不甚合理，從修法迄今已屆 46 年，故農民繳納之股 金多超過 50 年，以 2018 年與 1969 年物價水準相較，50 年來消費者物價指數漲幅 達 480%（主計總處，2019），爰宜修正「農會股金移充事業資金及其繼承辦法」，
配合消費者物價指數調整幅度檢討退還股金之額度，並由農會主動通知農民或其 繼承者領取。9
我國農會組織結構良窳及其與政府的網絡治理，攸關我國三農政策推動的成 效，更攸關我國是否符合 WTO 削減農業補貼的規範，唯有解除我國農會與政府的
「政治網絡」束縛，才能讓我國稻穀保價收購制度走入歷史，讓稻米所得支持政策 順利取代價格支持政策。
9 感謝口試委員李前主委金龍提供寶貴意見。
98
參考文獻
一、中文
（一）專書
丁文郁、胡忠一（2012a）。《台灣農會史》上冊。臺北：中華民國農民團體幹部聯 合訓練協會。
丁文郁、胡忠一（2012b）。《台灣農會史》下冊。臺北：中華民國農民團體幹部聯 合訓練協會。
何增科、陳雪蓮主編（2015）。《政府治理》。北京：中央編譯出版社。
彭作奎（1988）。《當前我國農產價格政策與措施之檢討》。臺中：國立中興大學農 業經濟學研究所。
黃秀慧主編、張君豪撰文（2004）。《漫漫牛車路—簡吉與臺灣農民組合運動紀念特 展〔專輯〕》。臺北：臺北市政府文化局、財團法人大眾教育基金會。
（二）期刊論文
吳江胡（1987）。〈臺灣稻米價格政策之福利與轉移效果〉， 《農業金融論叢》17：283-293。
吳瓊恩（2002）。〈公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治 理論的基礎〉，《公共行政學報》7：173-220。
孫本初、鍾京佑（2005）。〈治理理論之初探：政府、市場與社會治理架構〉，《公共 行政學報》16：113-116。
楊明憲（2008）。〈WTO 杜哈回合農業談判之發展與分析〉，《貿易政策論叢》10：
265-293。
99
楊明憲（2011）。〈WTO 農業協定與減讓模式對我國稻米價格支持政策之影響與改 革〉，《貿易政策論叢》15：185-215。
楊明憲（2013）。〈當前內外在因素變化對於臺灣稻米產業與政策之影響分析〉，《農 業生技產業季刊》36：37-43。
廖坤榮（2002）。〈台灣農會經營管理的困境：網絡理論的分析〉，《政治科學論叢》
16：163-189。
蔡允棟（2006）。〈民主行政與網絡治理：「新治理」的理論探討及類型分析〉，《台 灣政治學刊》10（1）：163-193。
盧永祥、李佳珍（2016）。〈基層農會的技術效率與總幹事特質之研究〉，《調查研究
—方法與應用》36：43-86。
（三）專書譯著
鐘震宇（譯），Jean-Pierre Gaudin（原著）（2010）。《何謂治理》，北京：社會 科學文獻出版社。
（四）學位論文
林益倍（1996）。《貿易自由化環境下我國最適稻米政策之研究》。臺北：國立臺 灣大學農業經濟學研究所，博士論文。
張文婷（1990）。《稻田轉作與休耕措施效果之計量分析》。臺北：國立臺灣大學 農業經濟學研究所，碩士論文。
張定中（1989）。《提高稻米收購數量對稻作生產影響之研究》。臺北：國立臺灣 大學農業經濟學研究所，碩士論文。
陳筆（1991）。《臺灣稻米政策的政治經濟分析》。臺中：國立中興大學經濟學研 究所，碩士論文。
100
楊明憲（1993）。《臺灣稻米政策之政治經濟決策分析》。臺北：國立臺灣大學農 業經濟學研究所，博士論文。
（五）研討會論文
傅祖壇、陳筆（1991）。〈臺灣稻米政策之政治權數及其成因探討〉，「中央研究 院經濟研究所研討會」及「中國經濟學會『政治經濟問題』研討會」論文。臺 北：中央研究院經濟研究所，12 月。
（六）政府委託計畫
吳榮杰（2005）。《台灣稻米政策調整之模擬評估》（行政院農業委員會農糧署研
吳榮杰（2005）。《台灣稻米政策調整之模擬評估》（行政院農業委員會農糧署研