我國農會發展沿革及特性

臺灣於日治時期日本以「農業臺灣，工業日本」作為基本經濟政策，當時稻米 與甘蔗為臺灣農村最常見的作物，但在稻穗飽滿、甘蔗成林的「榮景」背後，卻隱 藏臺灣農民在各種不平等待遇下求生存的辛酸，農民組織於 1900 年代應運而生，

並以解決農民生存權為其宗旨（黃秀慧、張君豪，2004：37-38）。嗣國民政府遷臺 後，政府以臺灣耕地面積狹小，不利發展以農業為主的經濟體系，爰以「農業培養 工業」加速工業發展，導致我國農業產值快速萎縮，農民與非農民所得差距不斷擴 大。由於農民相對屬於弱勢群體，乃藉由成立農民組織以保障自身權益，臺灣的農 民組織源於日治時期，百年來歷經農業社會、工業社會到服務業社會等不同階段社 會變遷。目前農民組織雖包括農會、漁會、農業合作社及農田水利會（立法院已三 讀通過「農田水利會組織通則」修正案，將改制為公務機關），但最具影響力的農 民組織，非農會莫屬。

臺灣農會先後受到三股不同文化思潮交互影響（丁文郁、胡忠一，2012a：13-70

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一、日治時期臺灣總督府從日本引進「合作」原理，成立「產業組合」，亦即現今 深入基層的鄉（鎮、市、區）農會的前身，將合作原理帶入臺灣的農會組織。

二、國民政府遷臺後，中國農村復興聯合委員會（簡稱農復會，為農委會前身）將 美國民主制衡理念與權責劃分制度，融入臺灣農會組織中。

三、國民政府將源自中國大陸時期的「農會為職業團體」之屬性，納入農會法修法，

取消從日本引進「合作」原理之股金制度。

經由上述三股不同文化思潮交織衝擊下，形成臺灣農會獨有四種特性：

一、異於其他先進國家農民組織具有多目標功能

日治時期參考日本農會組織於 1900 年成立「三角湧組合」，為臺灣第一家農會 組織。隨著日治時期臺灣地方官廳制度調整，行政體制由三級改成二級，三角湧組 合隨即消失。其後，為了推動農業發展，各地方廳咸認為有創設農民團體之必要，

爰於 1902 年由彰化廳設立農會，各地方廳陸續仿效。當時農會組織係由各地方廳 主導設立，以協助推動農業政策及維護地主的農民利益為目的。

為了管理日漸增多的農會，臺灣總督府於 1908 年公布「臺灣農會規則」，農會 自此取得法人地位。1926 年臺灣行政區域再調整為五州三廳，農會隨之合併成五 州三廳農會，此乃現今縣（市）級農會的前身。嗣為因應日本本土戰爭之需要，臺 灣總督府主導於 1938 年設立全島的「臺灣農會」，為州（廳）農會的上級組織，即 臺灣省農會（精省後併入全國農會）的前身。自此，臺灣農會組織進入二級制體制。

至於目前鄉（鎮、市、區）層級的基層農會，源自臺灣總督府於 1913 年公布 實施「臺灣產業組合規則」，以臺灣各市街庄行政區域為組織區域，陸續成立市街 庄「產業組合」，經營信用、購買、販賣、利用等 4 種單營或兼營的產業組合，即 目前鄉（鎮、市、區）基層農會的前身。

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日本為更加落實糧食增產與強制徵收糧米的任務，於 1943 年公布「臺灣農業 會令」，將臺灣當時的農會、畜產會及產業組合等各種農業團體，合併為一元化的 組織「農業會」，包括市街庄 314 單位、州廳 8 單位、全島 1 單位的三級制體系，

此即現行臺灣三級制農會組織體系鄉（鎮、市、區）農會、縣（市）及直轄市農會 與全國農會的根源與架構。由於各層級的農業會均合併相對應層級的各種農業團 體，也接收其業務，故各層級的農業會均可兼營信用、購買、販賣、利用等事業。

嗣於 1944 年臺灣總督府為加強金融統制，公布「臺灣產業金庫令」，將全島及 州廳級農業會信用部獨立出來，另成立「臺灣產業金庫」及「臺灣產業金庫支店」， 直接與市街庄農業會的金融業務往來，致全島及州廳級農業會無信用部門。此一制 度延續至今，成為上級農會未設置信用部的緣由。

由於日治時期的臺灣農業會皆採取綜合經營模式，且臺灣總督府強勢指導其 業務運作，因此，奠定今日臺灣農會成為一個政治性、經濟性、社會性及教育性等 多元目標於一身的特殊組織。臺灣農會制度雖起源於日本，但日本的「農業協同組 合」（簡稱日本農協）體制，其基層市町村「農業協同組合」（Agricultural Cooperatives）

採取綜合經營模式，屬多目標功能組織，經營業務涵蓋農業推廣與福利、信用與經 濟、保險醫療與生產等完整多元的農業經濟與推廣事業（鍾秋悅，2015）；至於上 層縣級與全國級的「農業協同組合」，則依業務別採專業經營模式，屬單一目標功 能組織；另歐盟農業合作社則提供農產品銷售、加工與流通服務，以及生產技術等，

進而主導農產品價格及銷售通路，成為農民高度倚賴的銷售管道（壹讀，2015）。

臺灣農會因延續日治時期的臺灣農業會多目標功能，致我國農會制度迴異於其他 先進國家農民組織之單一目標功能特性。

二、建立權責劃分組織運作制度

二次世界大戰結束後，臺灣農業會仍保持原有組織，並依照新的行政區域，陸 續成立鄉（鎮、市、區）、縣（市）及省之三級制農業會。該體制遭來自中國大陸

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的官員及民意代表反對，由於農會及合作社在中國大陸各有其法律依據，且本質互 異，爰於 1946 年將甫改組完成的臺灣農業會劃分為農會與合作社兩大系統，且均 為三級制。其中農業推廣、生產指導及保障農民權益的業務劃歸農會負責；供銷及 金融業務則由合作社辦理。此一改革引起臺灣各界反對，不得已採取折衷方案，在 業務上兩者分立，惟組織仍屬一體。

由於農業推廣、生產指導業務與供銷及金融業務，具有不可分割的關聯性，兩 者業務分立後，糾紛迭起，導致業務廢弛，影響農業建設，成為當時政府行政上一 大困擾。1949 年台灣省政府接受農復會的建議，將農會與合作社合併改組為農會，

成立鄉（鎮、市、區）農會 315 單位、縣（市）農會 18 單位。1950 年成立臺灣省 農會，恢復一元化的農會組職運作迄今。

合併改組的臺灣農會因合作社社員並非全為農民，導致組成份子異常複雜，且 非農民成員企圖心強，農會重要職務多由非農民擔任，致農會業務運作無法契合農 民需求，使得農會成為圖謀私人或某些組織經濟利益及政治活動的單位。再者，臺 灣農會因襲農業會採行權責合一的理事長制，農會總幹事僅扮演理事長的幕僚長 角色，因缺乏制衡機制，致使農會弊端叢生，改組時農會多半呈現嚴重虧損的狀態。

為挽救農會經營危機，農復會接受美國康乃爾大學鄉村社會學教授安德生博 士之建議，將農會會員資格分為正、副會員兩類，正會員為真正農民，每戶限 1 人，

享有選舉權與被選舉權等會員權利；至於非農民可成為副會員，享有選舉權與被選 舉權以外的會員權利。另引進美國民主制衡理念，將農會組織運作採行權責劃分制 度，由理事會決定農會營運方針及業務計畫，並由理事會聘任總幹事為農會執行首 長，處理農會各種業務。上述作法納入我國「農會法」一直沿用至今。

為了讓農會回歸農民所有，且因農民教育程度普遍偏低，若採行權責合一的理 事長制，由真正農民擔任理事長，恐無法妥善經營多目標功能的農會業務，故改採 權責劃分模式，誠屬必要。我國農會及漁會組織運作型態有別於臺灣其他人民團體，

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亦有別於其他各國農民組織所採行的權責合一理事長制。

三、獨樹一格的政治性公益社團法人職業團體屬性

日治時期的臺灣農業會係由當時的農會、畜產會及產業組合等各種農業團體 合併成立，致產業組合的股金制度亦納入農業會。國民政府時期從短暫將臺灣農業 會劃分為農會與合作社兩大系統，旋即合併為農會一元化組職，並將合作社股金制 度併入農會體系。此種具股金制度的農民組織與世界農民組織以合作社為主流的 趨勢頗為一致。

國民政府於 1930 年已制定「農會法」，但臺灣自戰後迄 1973 年間，並未施行

「農會法」，主要係依「改進臺灣省各級農會暫行辦法」辦理。由於中國大陸的農 會係屬政治性公益社團法人的職業團體，當時「農會法」並未設計股金制度，1973 年為遷就現實，直接將股金制度納入「農會法」修正草案。在立法院審議過程中，

資深立法委員堅持以國民政府制定之「農會法」為依歸，將農會定位為職業團體，

並將臺灣農會原有股金移充事業資金；「農會法」修正草案於 1974 年完成三讀程 序，並於當年由總統公布實施。從此以後，我國農會不再具有合作組織的特徵，轉 成具公益社團法人職業團體屬性的農民組織，臺灣農會英文名稱為「Farmers´

Association」而非「Agricultural Cooperative」，相較其他國家農民組織採取股金制 度的合作社經營模式，臺灣農會發展成為政治性公益社團法人的職業團體，可謂獨 樹一格。

四、舉世罕見的農政末端機構屬性

日治時期的農會及產業組合均由臺灣總督府主導籌設，以協助政府推動農業 開發政策為目的，當時農會選任的幹部均為官員或退休官吏擔任。例如 1938 年成 立之全島「臺灣農會」，由臺灣總督府總務長官兼任會長，殖產局局長兼任副會長；

該農會下設 4 個部門，其主管均由會長任命總督府的殖產局課長兼任；各部門職

該農會下設 4 個部門，其主管均由會長任命總督府的殖產局課長兼任；各部門職