研究動機及目的

一、研究動機

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隨著臺灣經濟快速成長，我國農業部門與工業部門產生競用生產資源的情形，

使國產農產品的生產成本逐漸提高。復以農產品市場開放自由競爭，臺灣農業為小 農經濟體，生產成本自無法與大農國家相抗衡，小農低收入農家面臨生存問題。根 據主計總處歷年國民所得統計年報，我國農業附加價值占 GDP 比率從 1950 年代近 35%滑落至 2017 年 1.77%，已不具重要地位；又根據主計總處 2017 年家庭收支調 查報告，我國農家平均每戶可支配所得為非農家的 0.85 倍，農家平均每人可支配所 得為非農家的 0.79 倍，且農家平均每戶所得僅 22%來自農業所得，農民與非農民所 得差距擴大，致農民始終無法擺脫貧窮困境。

我國稻穀一直為農戶數最多、種植面積最廣的作物，且稻穀收入亦為農家的主 要收入來源，依據主計總處 2015 年農林漁牧業普查結果，稻穀依然為農牧業種植家 數最多之作物。在 1970 年代初期，適逢全球石油能源危機，又因天災頻傳，國際糧 食減產供不應求，造成國際稻米價格高漲，同時我國政府亦面臨國內稻穀減產，可 掌握糧源減少，米價快速攀升的情況，在國內外各種因素結合下，政府乃於 1974 年 設置糧食平準基金（王月華，1999：67），以保證價格無限量收購稻穀（即開辦稻 穀保價收購制度），其保證價格為稻穀生產成本加 2 成利潤。

我國實施稻穀保價收購制度有其時代背景因素，當年政府確實達到維持農家收 入、掌握糧源及穩定糧價之政策目標，但卻對稻穀生產提供強烈誘因。另自 1975 年 起，國人每年稻米消費急速下降，形成大量稻米剩餘，嗣後雖改為計畫收購、輔導 收購及餘糧收購 3 種方式，並為解決稻米滯銷導致倉容不足及政府財政負擔問題，

陸續於 1984 年實施「稻米生產暨稻田轉作六年計畫」，對稻田轉作、休耕者予以補 貼，復於 1997 年及 2001 年推動「水旱田利用調整計畫」及「水旱田利用調整後續 計畫」，加速調整國內稻穀、雜糧及契作原料甘蔗等保價作物生產結構，直接給付 或輪作獎勵等，2012 年及 2013 年調整為「稻田多元化利用計畫」及「調整耕作制 度活化農地計畫」，但在政府不斷提高稻穀收購價格情況下，導致稻米去化愈形困 難，糧倉不足等問題愈形嚴重。我國歷年稻穀保證收購價格如表 1-1。

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從表 1-1 顯示，我國於 1974 年啟動稻穀保證計畫收購之每公斤價格為 10 元，

21975 年隨即調高 1.5 元，且僅維持 4 年，並於 1978 年增列輔導收購每公斤 9.3 元 後，旋於 1979 年再調高第 1 期計畫收購價格 1 元，第 2 期計畫收購更調高 2.5 元，

輔導收購亦調高 1.7 元。1980 年計畫收購第 1 期與第 2 期分別調高 2 元及 2.6 元，

輔導收購亦分別調高 1.8 元及 3.5 元；1981 年計畫收購復分別調高 3.1 元及 1.9 元，

輔導收購分別調高 2.7 元及 1.3 元，累計 1979 至 1981 年 3 年調幅，除第 1 期計畫 收購調幅 53%外，其餘第 2 期計畫收購與輔導收購調幅均在 6 成以上。其後間隔 若干年陸續再予調整，由於政府保證價格不斷提高，每年均須投入龐大經費，導致 糧食平準基金出現 900 餘億元鉅額虧損，旋於 2001 年 1 月 1 日裁撤。

1974 年糧食平準基金由國庫核撥 30 億元設立，由於每年稻穀收購價格均高 於市價，資金需求龐大，除國庫按年編列預算撥補外，仍須借款籌措財源因應，由 於糧食平準基金累積鉅額財務虧損，已失去平準的功能，也凸顯稻穀保價收購存在 制度面的問題，且我國於 2002 年加入 WTO，面對農業補貼被要求大幅削減的壓 力，政府理應有類似日本及南韓的作法，澈底檢討稻穀價格支持政策。然而政府卻 採取背道而馳的作法，更積極維持稻穀保價收購制度，並於 2003 年增加餘糧收購。

目前政府保證收購稻穀的價格每公斤計畫收購 26 元、輔導收購 23 元、餘糧收購 21.6 元。

另我國稻米依據 WTO 入會農業談判結果，採限量配額進口，嗣於 2003 年改 採關稅配額制度，即進口數量在 14 萬 4,720 公噸配額內，採用低關稅，稻米稅率 0%，米食製品為 10%至 25%，政府將 65%配額（9 萬 4,068 公噸）存入公糧，其 餘 35%（5 萬 652 公噸）開放民間以標售權利金方式進口，藉以縮小進口米與國產 米的價格差距；超過配額數量部分採高關稅，進口 1 公斤稻米須繳交關稅 45 元，

米食製品每公斤須繳交 49 元。

目前我國面臨稻米庫存過多，雜糧作物進口替代成效不彰的窘境，政府每年約

2 本文列示之幣別除日圓、韓元、美元及歐元部分特別標示外，其餘未標示之幣別均為新臺幣。

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投入 100 餘億元收購公糧，最終多以飼料米出售，造成國家財政沉重負擔。尤其每 逢選舉不斷調高收購價格，導致農民一味追求增加產量，不論稻穀品質好壞，只要 稉稻穀容重量達到每公升 530 公克以上（秈稻穀達到每公升 490 公克以上），即符 合繳交公糧之條件，造成農民不願意依品種及品質來生產。

在可預見情況下，國內尚不會發生缺稻米的危機，目前稻米關稅配額未持續調 降，稻穀保價收購政策尚能奏效，一旦關稅配額調降至臨界值以下，政府如欲以保 價收購來支持稻米價格，將導致進口稻米源源不斷進入國內（吳榮杰，2005：377）， 從自由經濟市場理論而言，臺灣將無力捍衛國內稻米價格。況且，稻米收購尚包括 儲藏、損耗及處置成本，政府如為了支持稻農所得，應可仿效日本及南韓等作法，

採 WTO 允許的綠色措施，給予價差給付或直接給付，簡單又有效率。

我國稻米政策相關研究，透過政治經濟模型實證分析，在自由經濟下，稻農政 治權數較政府部門高，且居於決策過程主導地位（陳希煌，1992：59），若為貫徹 提高農民所得，政府支出將漸形擴大，從近年公糧收購結果確實相當吻合。我國於 加入 WTO 之後，吳榮杰（2005：375-377）引用多人提出善用綠色措施的建議意 見，包括：楊明憲（2003）、施順意、張靜貞、傅祖壇、李元和（2004）、傅祖壇（2005）， 以及行政院農業委員會（簡稱農委會）農糧署提出符合限制性生產的藍色措施等，

可見在面對農產品貿易自由化的國際趨勢下，稻穀保價收購制度已到了必須檢討 的階段，且臺灣於 2018 年 9 月 WTO 舉行第 4 次貿易政策檢討會議，已宣示「在 WTO 未來回合談判，我國將不再要求開發中國家的特殊及差別待遇」，一旦 WTO 達成相關協議或因應國際經貿組織必須退讓時，長期實施的稻穀價格支持措施，勢 必要有所調整。

二、研究目的

現有國內針對稻米政策之研究，均以經濟計量模型分析，所有文獻均指出稻米 價格支持政策應有所調整，但我國加入 WTO 後卻未如日本及南韓取消稻穀價格支

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持政策，反而更積極維持稻穀保價收購制度，該制度已存續 45 年迄今。以往研究 忽略稻穀保價收購業務委（受）託行動者關係之分析，由於稻穀保價收購係交由基 層農會執行，農會與農民及政府之間的關係頗為複雜，臺灣農會具有多目標功能，

完全由政府主導設立，且政府賦予農會行使公權力或行政裁量權，農會實具有我國 農政末端機構屬性。

不論在治理理論、經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱 OECD）提出治理的方法論（OECD, 2009:12），以及治理理 論的運用途徑等均提到政策網絡理論或網絡治理，尤其公共治理從傳統科層體制 走向新公共管理，再到網絡治理發展過程中，網絡治理被認為是新治理模式，可兼 顧民主與效率，符合現代社會發展需求，而且網絡治理在我國公共治理亦扮演核心 主軸，我國從 7 個面向建構的公共治理指標，均須仰賴網絡治理以竟其功。然而當 我國政府將稻穀保價收購業務委由基層農會執行，雖然符合 Jensen and Meckling

（1976:310）所提出的委託-代理人理論（principal-agent theory），政府與農會之間 存在傳統代理理論的資訊不對稱問題外，尤其甚者，我國政府運用政策工具主導農 會業務運作，雙方甚至出現「權力不對稱」的現象，農會為求生存，遂與政府背後 的政黨組織致力於政治投資，使政府與農會行動者網絡變成複雜的「政治網絡」，

雙方藉由稻穀保價收購制度謀取各自的利益，讓稻穀保價收購制度變成「路徑依賴」

(Path dependence)³的「歷史觀點」治理模式，牢不可破。

本研究試著從公共治理角度探討我國政府透過「網絡治理」遂行農業政策，無 法展現「政策績效」的原因，以及如何使我國政府及農會跳脫「政治網絡」，純化 行動者網絡，讓行動者朝良性循環發展網絡治理功能，俾期替稻穀保價收購制度找 出未來變革方向，以因應我國在 WTO 所作的承諾。

3「路徑依賴理論」(Path dependence)由 Paul A David 於 1985 年提出，W Brian Arthur 進一步拓展。

David 認為現在 QWERTY 型鍵盤不是最好的，但卻牢牢佔據市場。

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