我國農業及稻米政策文獻回顧

WTO 的宗旨為實現貿易自由化，農業談判的長期目標係「在一個共同決定的 期間內，對農業支持和保護採取具體及漸進的削減方式，以改善並防止世界農產品 市場受到限制與扭曲」，農業議題雖自 1986 年烏拉圭回合談判首次納入，並於 1993 年達成農業協定，然而由於各國農業特性及農業條件迴異，農業生產關係到農民所 得、糧食安全、環境保護、鄉村發展等，不易直接以比較利益法則，決定各國的貿 易型態與生產結構（楊明憲，2011：212），故自 2000 年起展開的新回合農業談判，

各國歧見始終無法化解，爭議不斷，凸顯此議題的高度複雜性。

我國稻米為農業最核心作物，政府長期對稻米產業採取保護態度，不僅對內以 保價收購來維持農民所得，對外也以限制進口方式來避免對國內稻米生產造成衝 擊，其政策的形成深受政治經濟學派的影響。茲就農業及稻米政策文獻分述如下：

一、農業政策文獻回顧

政策形成的本質各學派有不同的詮釋，傳統福利經濟學認為藉由競爭性市場 達成的均衡配置具有 Pareto 效率（Pareto Efficiency）特性，另一觀點為公共選擇學 派著重政治市場的公共資源配置，至於政治經濟學派則認為政策係政治經濟互動 的結果。茲就相關文獻探討如下：

（一）傳統福利經濟學

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傳統福利經濟學認為在市場機能運作下，將使經濟體系在生產和交易的利益 完全實現，但在效用及利潤極大化下，僅保證增進經濟效率，並未顧及分配的公平 性，以致市場績效將偏離 Pareto 效率，出現市場不當性（market inadequacies）的 結果。市場不當性分為 4 種類型（Charles Wolf, 1979）：1.因外溢效果（spillover effect）

所引發外部性及公共性的問題；2.因規模報酬遞增所導致自然獨占的問題；3.因不 充分訊息造成不完全競爭市場的問題；4.因市場運作無法符合社會偏好而產生分配 不公平的問題。⁴

此種市場不當性在農業部門最明顯，由於農業兼具糧食安全、資源保育及景觀 維護等公共財性質，致市場均衡無法滿足 Pareto 效率配置要求，且從固定資源使 用觀點而言，因為生產要素不能充分流動，農民就業的機會成本幾乎為零，導致農 業資源報酬長期偏低，尤其是小農國家受到勞動邊際生產力遞減，勞動報酬降低的 衝擊，更為明顯，故市場競爭即使滿足了 Pareto 效率，卻不必然保證社會福利水準 的最大化。此一市場不當性，構成政府干預市場的合理性，包括透過課稅或直接管 制來抑制過度消費或生產的外部性，以及採取補貼來彌補因公共財所造成的生產 不足，或者透過各種課稅或補貼手段來改善所得分配，故傳統福利經濟學認為政府 透過社會福利函數極大化的分析架構，可矯正市場失靈所發生的資源配置效率問 題。

強調政府干預的必要性源自 Pigou 的主張，他認為當外部效果存在時，必使得 私人成本與社會成本有差距，此時政府應改善此外部性，惟 Dahlman 則不以為然，

他認為外部性只是表象而已，真正癥結在於能否免除或降低交易成本（楊明憲，

1993：9-10）。

（二）公共選擇學派

4 多數經濟學家認為市場失靈（market failure）只有前 3 種類型，不論及分配不公平的問題，亦即 排除分配對效率的某種程度影響，但分配不公平問題卻是非經濟學家認為政府需要介入的主要理 由。

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公共選擇學派認為就政府本體而言，在缺乏其他類似組織與政府競爭的環境 下，會出現政府營運成本偏高與預算執行無效率的情形，甚至出現假藉公共利益名 義遂行個人私慾的弊病，故政府的實際行為距離 Pareto 最適境界愈來愈遠，而出 現政府失靈（government failure）的現象。公共選擇學派認為政府無法矯正市場機 制，在民主制度及選舉方式下，政府決策具備短視性質無法長遠規劃，且政策必定 會偏向某些群體，一旦政府干預將造成經濟效率低落，因此，公共選擇學派不認為 當市場機能出現缺陷時政府即應出面進行干預。

公共選擇學派著重政治市場的公共資源配置，強調利益團體的力量重分配

（Downs, 1957; Buchanan and Tullock, 1962），藉由政治市場的供需分析，在需求面，

各利益團體要求增加本身利益，在供給面，政府執行政策冀望獲得支持，各依面臨 的成本或限制條件相互運作，最後達成市場均衡。此觀點認為政策實施與市場失靈 的矯正不存有任何正向關係，純粹係利益團體互動的結果，其衍生的競租行為⁵不 具生產力活動，只是反映政策上重分配或掠奪的本質（Bhagwati, 1982）。

公共選擇學派集中於政府失靈的探討，忽略整體經濟不斷成長的事實，是有偏 頗的，就農業部門而言，政府的干預行為分為掠奪性政策（predatory policies）與生 產性政策（productive policies）。掠奪性政策如價格支持，是社會所得重分配的作 法；生產性政策如研究推廣，是增進社會福利方式之一。Otsuka and Hayami

（1985:529-538）指出日本稻田轉作所採取的補貼措施，係在價格支持所造成的市 場扭曲下，可降低社會無效率的政策，此即印證掠奪性政策與生產性政策的搭配組 合，可讓政府資源做最有效的運用（楊明憲，1993：19-22）。

傳統福利經濟學與公共選擇學派對政策本質，前者認為市場會產生失靈，政府 政策可矯正市場失靈，後者認為政府必然產生失靈，政策乃利益團體競逐或掠奪的

5 「競租行為」一詞，最早見於 Kruger（1974）一文，各種利潤追求活動（profit-seeking activity）， 或起源於因政府干預所誘發的走私、高低報進出口等不法行為；或為了追求關稅收入與配額租金 的重分配（呂慧敏，1988）。

26 行為係內生的政策形成過程（The endogenous policy formation process），其方法論 如下（陳希煌，1992：30-37）：

1. 自由多元論：著重於政策制定過程，特別是決策者與選民之間的關係，對於 立法與行政部門的區分少有觸及，同時假定民意代表是純粹傳遞選民的偏 好，不考慮自身的利益。

2. 國家論：主張國家由階級而非由經濟個體所組成，階級分為資產階級與勞動 階級，國家被資產階級控制，擁有絕對獨佔力量，主控階級透過政府轉移社

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會財富，累積其資本，進而製造不同階級對立及社會不公平。本論點認為主 控階級是有效的結合體，忽略勞動階級可能以組織方式要求工資提高及生 產所得分配

3. 經濟管制論：發端於 Stigler（1971）與 Peltzman（1976），旨在分析管制者 的行為，不涉及政治權力關係，且視民意代表與官僚為同一體，主要尋求政 治上多數支持。例如就租稅政策觀點而言，管制者並非追求稅收極大化，而 是找出因課稅造成財富移轉，所產生的邊際政治報酬與邊際政治成本相等 的條件。經濟管制論侷限於選舉過程，來探討管制者的行為，不分析政府部 門的立法過程，同時假定政府在執行政策工具時沒有自主權。

4. 尋租利益團體論：經濟市場與政治市場間具有互動關係，可透過某一過程化 解目標的衝突，如同價格機能在經濟市場可達供需均衡，在政治市場可藉由 社會要求權利調整，使各利益團體的力量趨於妥協。例如補貼、管制措施，

將使經濟團體在政治市場從事角逐，左右所得分配，亦即以合作或非合作賽 局理論，化解目標衝突的過程。

5. 政府有效重分配論：

（1）為簡化起見，暫以生產者、消費者及政府部門 3 個利益團體在決策過程中 互相協議運作，3 個利益團體可能因外在環境的干擾或內部組織結構的改 變，使其政治影響力出現變化，並反映對最後決策的影響力。例如政府基 於糧食安全及提高農民所得的價格支持政策，決定調高價格水準來增加生 產者的利潤，但相對卻使消費者的糧食支出增加，且政府執行該政策所負 擔的成本也會增加，由於訂定的價格水準高於市場均衡價格，從而有各利 益團體較勁的現象。政府有效重分配理論的政策係透過各利益團體在政治 與經濟市場互動下所形成，最後的決策為談判賽局（Bargaining Game）的 均衡值（如圖 2-1）。

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圖 2-1 政府有效重分配模式之流程圖

資料來源：陳希煌（1992：36）。

（2）當總體經濟環境發生變化時，將直接影響各利益團體的福利函數，由於福 利函數的變數與政策變動受影響團體的福利水準有密切關係，福利水準的 變動將增加或減少各利益團體在政治上的投資，表現出經濟與政治的互動 性，經由政治偏好函數反映出各利益團體政治影響力的變動。根據恩格爾 法則（Engel’s Law），糧食在家計單位消費支出所占比重下跌，將使消費者 不願意從事糧食政策的政治投資，若農民與非農民所得差距擴大，則會促 使農民有更強烈的動機組織或團結，努力在政治上投資。在各利益團體互 相談判或磋商下，將影響政策工具的均衡值，如稻米保證價格水準、關稅 稅率高低或進口量多寡等。最後，經濟市場的表現將受到波及，如決定多 少消費量、生產量或庫存量等，由於每個產業的經濟活動都環環相扣，農 業發展的興衰勢必對總體經濟產生關連性衝擊。

由於傳統福利經濟學與公共選擇學派均有其理論缺陷，傳統福利經濟學雖提 出政府干預市場的理由，卻無法得出政府干預與市場失靈的正向關係，公共選擇學 派則過度強調政府失靈，完全忽略政府在經濟體系的政策效果，故晚近引進政治經

總體經濟環境

政策偏好函數

政策偏好函數