我國農會與政府網絡關係對稻穀保價收購的影響

綜上，我國農會與政府的「政治網絡」關係，讓我國農會無法扮演協助推動農 業政策的推手，反而運用政治網絡賽局綁架我國農業政策的變革，造成我國農業競 爭力下滑，也讓我國農會長期經營績效不彰，缺乏自主經營能力，無法如同南韓農 協或歐盟農業合作社轉型成為有效率且帶領農民面對國際市場競爭的農民組織，

除對我國農業發展帶來無可言喻的傷害外，更讓我國稻穀保價收購制度陷入政治 網絡泥沼，而且越陷越深。有關我國農會與政府的「政治網絡」對稻穀保價收購制 度的影響，將進一步於第四節闡述。

第四節 我國農會與政府網絡關係對稻穀保價收購的影響

我國農會與政府錯綜複雜的網絡關係，從第一節「我國農會發展沿革及特性」

與第二節「我國農業政策網絡治理特色」已可瞭解其全貌，實乃國家長期政治與經 濟發展脈絡下，政府運用政治及政策工具所造成，1974 年修正「農會法」，本來可 使我國農會與世界各國農民組織運作型態一致，以合作社經營模式營運，但事與願 違。我國農會與政府根深蒂固的「政治網絡」關係，無法改變的關鍵原因在於：

一、政府完全主導臺灣農會法制變革

國民政府在大陸失去政權係因未獲得廣大農民支持所致，遷臺後為穩定政局 鞏固政權，完全主導臺灣農會法制變革。臺灣農會歷經下列兩次重要變革（丁文郁、

胡忠一，2012b：12-14）：

（一）1950 年安德生博士對臺灣農會組織運作提出建議後，我國政府隨即組織「臺

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灣農會改進委員會」，決定農會改革方向，包括將農會定位為職業團體屬性，

具有政治、經濟、社會及教育各項功能，以及採行權責劃分制度，由理事會 聘任總幹事為農會執行首長，負責聘僱並領導全體員工處理農會各種業務，

並執行理事會的決議事項，受監事會監督等。

（二）政府主導 1970 年代「農會法」修法方向，包括農會總幹事的產生須由主管 機關「遴選」，廢除股金制度，以及賦予農會多項重大任務，增加農會應辦 法定業務，並明定各級農會經營管理部門重要人員（總幹事及信用部主任等）

的候選人任用資格與選派及考核辦法等。

二、政府透過「遴選」總幹事及廢除股金制度完全控制農會組織

1974 年修正「農會法」後，我國政府已完全掌控臺灣農會核心決策者「總幹 事」人選，復以廢除股金制度使得我國農會對會員的連帶責任亦一併被廢除，致會 員對農會資金運用效能無權過問，也無法主張如同南韓農協之會員可查閱會計帳 冊之權利，我國農會及會員之間失去合作社組織的治理基礎，農會不再是農民所有 的農會，注定我國農會與公開透明的企業化經營更形脫節。政府透過國家機器決定

「總幹事」人選進而控制農會組織，農會進而被形塑成「政治性格」角色，同時讓 我國農會步上營運績效不彰，以及政治任命的「總幹事」經營理念危及農會存續的 不歸路，農會信用部超貸逾放比率偏高即為最明顯的例子，嚴重扭曲農會成立的本 質及宗旨。

三、政府極力鞏固農會與政府政治網絡

從臺灣農會法制變革過程可以發現，政府強力主導農會經營業務，1974 年修 正「農會法」後，政府賦予農會的功能遠較日治時期更為多元，並增加農會應辦法 定業務，農會法第 4 條規定農會的 21 項任務，有超過三分之二比例均屬於政府交 辦或委辦業務，並對農會決策機構與經營管理部門職權及人員遴派進行強烈干預，

藉由「人」、「事」雙重管制，讓政府與農會的實質「從屬」關係更形緊密，也使

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政府及其代表的政黨組織為維護「政黨利益」及「政治利益」，更處心積慮鞏固農 會與政府的「政治網絡」。

四、政府與農會充分運用網絡賽局

我國政府與農會在網絡互動關係中，政府擁有行政督導權及財務配置權，政府 為農會的主管機關，並行指導、監督之權，農會代為執行稻穀經收、保管及配合政 府執行各項農業政策，獲得政府資源挹注。另一方面，農會擁有龐大會員，並與農 民、會員代表及理（監）事形成以農會為核心的社群網絡，總幹事憑藉擁有龐大人 力資源的優勢，為自己及所屬派系極力爭取政治資源，例如總幹事聘期屆滿繼續爭 取被「遴選」，形成「久任」一職的情形，我國基層農會總幹事服務年資達 15 年

（含）以上者占 20%，12 至 14 年者亦達 17.4%（盧永祥、李佳珍，2016：80），

並利用農會與政府的「政治網絡」關係肆意操縱農會經營管理，掠奪農會資源，相 對的亦提供機會讓代表政府的政黨組織進行政治動員。農會與政府及其政黨組織 各擁優勢資源進行交換，充分運用網絡賽局，形成「相互依賴」的政治動員網絡，

也更強化農會的「政治性格」。

綜上，我國農會與政府的「政治網絡」關係，實由政府一手主導策劃造成，政 府運用政策工具扶持農會，按照行政區域成立的農會在政府保護傘下，無須面臨同 業競爭即能生存。政治任命的「總幹事」深諳其身處政治網絡的核心，在政府保護 傘下遂與政府及其背後的政黨組織聯合操縱地方選舉，三者形成地方政治合縱連 橫的「鐵三角」，但也因此一「政治性格」阻礙專業人才進入農會，讓我國農會忘 了農業本業發展，且與公司治理的企業化經營方向愈來愈遙遠。

由於農會法定業務主要係執行政府交辦事項，政府資源成為農會收入的主要 來源，農會無須面臨市場競爭及被淘汰的壓力，從訪談基層農會結果發現，鄉村型 農會高度仰賴稻穀經收及保管業務，其獲取的業務收入為農會供銷部主要獲利來 源，倘政府不再辦理稻穀保價收購，農會供銷部將面臨虧損的命運。另我國農會長

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期協助政府扮演執行農業政策，承辦公糧管理，以及站在第一線審查稻穀種植面積、

核算稻穀收購數量等工作，農會對於政府委辦業務得以行使公權力或准駁與否的 行政裁量權，與農民獲得收入密切相關，致農會與農民及其選出的會員代表等成為

「互蒙其利」的社群網絡。我國農會長期坐擁政府的「金脈」與農民的「人脈」護 身，一旦農會缺少「金脈」與「人脈」，將失去政治網絡的核心舞臺。

我國從農業社會、工業社會到服務業社會的變遷過程中，農業產值急速萎縮，

農民與非農民所得差距擴大，尤其稻穀始終是我國農業種植家數最多的作物，政府 為維持稻農的生計，藉由稻穀保價收購以提高農民所得，並將收購業務交由公糧業 者（基層農會為主要公糧業者）執行，也開啟我國政府，農會及農民行動者的網絡 治理。又我國政府為保衛政權，特意將農會與政府網絡型塑成「政治網絡」，給予 農會保護傘，賦予公權力並提供金援，並要求以廣大農民之「人脈」作為政治交換 籌碼，也讓稻農有機會以「人脈」優勢掌握稻米政策的發言權，發揮決策影響力，

並與農會聯手綁架政府收購公糧政策。從 1974 年政府啟動稻穀保證計畫收購每公 斤 10 元，迄今每公斤計畫收購 26 元、輔導收購 23 元、餘糧收購 21.6 元，幾乎每 隔幾年適逢選舉期間，政府即不斷調高稻穀保證收購價格，近日又有在野黨立法委 員提出稻穀收購價格 8 年未調漲，應立即啟動價格調漲之研擬機制（聯合新聞網，

2019）。

臺灣雖已歷經多次政黨輪替，但稻穀保價收購制度確實是政府以「金脈」換取 農會「人脈」的最有效管道，因此，不論執政黨或在野黨均極力捍衛稻穀保價收購 制度。同樣的，農會亦汲汲營營於政府與農民之間的網絡核心舞臺，如取消稻穀保 價收購制度，農會除無法再獲得政府的金援外，也頓失公權力或行政裁量權，自無 法再運用職權左右農民，也將失去農民「人脈」的奧援，一旦失去「金脈」與「人 脈」的保護傘，農會將面臨生存的危機。也難怪我國於加入 WTO 之後，我國農會 與政府均有志一同運用網絡關係積極維持稻穀保價收購制度，未採取日本及南韓 之作法，讓稻穀保價收購制度走入歷史。

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第五節 小結

對照我國農會內部治理，南韓農協組織及運作方式，其為二級制組織包括地區 農協及農協中央會，農協中央會歷經多次組織調整，2012 年成立農協金融控股公 司，公司盈餘須回饋給農協中央會，再由農協中央會將盈餘分配給地區農協，並對 地區農協及農民提供資金、業務、教育及福利事業等支援與輔導。地區農協主要業 務有 3 種：(1)經濟事業：包含農業資材、農機具販賣、農產品流通加工銷售、農 協超市及加油站等；(2)金融事業：包含存放、貸款、信用卡、保險等金融業務、

農業政策貸款及信用保證等；(3)指導事業：包含務農指導、組合員教育、地區文 化福利事業等。地區農協經會員一定人數同意，得向法院申請指派監察人監督農協 財務，或由會員自行閱覽農協之會計帳冊，另農協中央會的監事會每 2 年應監察 地區農協 1 次，必要時得向會計法人申請會計監察，南韓農協財務監督機制完備 且財務資訊公開透明（陳怡任、張致盛，2016：68-71）。另歐盟農業合作社聘請專 業 CEO負責經營管理，創造特殊價值的商業經營模式（COGECA, 2016），並直接 組織農民加入農產品的市場競爭，2010 年歐盟各會員國農業合作社在乳業的市占 率達到 57%，蔬果及葡萄酒市占率亦均達 42%，豬肉及糖業市占率均為 27%，農 民高度倚賴農業合作社銷售農產品，農業合作社亦發揮市場積極作用，成功肩負主

農業政策貸款及信用保證等；(3)指導事業：包含務農指導、組合員教育、地區文 化福利事業等。地區農協經會員一定人數同意，得向法院申請指派監察人監督農協 財務，或由會員自行閱覽農協之會計帳冊，另農協中央會的監事會每 2 年應監察 地區農協 1 次，必要時得向會計法人申請會計監察，南韓農協財務監督機制完備 且財務資訊公開透明（陳怡任、張致盛，2016：68-71）。另歐盟農業合作社聘請專 業 CEO負責經營管理，創造特殊價值的商業經營模式（COGECA, 2016），並直接 組織農民加入農產品的市場競爭，2010 年歐盟各會員國農業合作社在乳業的市占 率達到 57%，蔬果及葡萄酒市占率亦均達 42%，豬肉及糖業市占率均為 27%，農 民高度倚賴農業合作社銷售農產品，農業合作社亦發揮市場積極作用，成功肩負主