公眾參與協同規劃

良好的溝通有賴於參與的過程。透過不同的權益關係人的意見提供、辯證與 回應的過程中，可以促使參與者之間具有雙向溝通的效益。參與 (participation) 的 概念最初源自於社會學的發展研究，強調由下而上的決策模式對於人民的影響。

參與最主要的目的在於希望透過操作的過程中培力民眾，將權力交給民眾，讓民 眾不僅能表達他們的需求與對作法意見，進而共同執行與管控 (盧道杰等，2010)。

在公民意識的抬頭與賦權於民的討論下，民眾參與已出現於不同的學科領域中。

例如，公眾參與 (public participation)、社區參與 (community participation)、市民 參與 (citizen participation)、公眾涉入 (public involvement) 等，這些名詞雖然在討 論的功能與形式上有不同的差異，但參與的核心意義在於民眾在決策的過程中有 意 義 地 表 達 想 法 與 意 見 ， 並 能 長 期 地 共 同 執 行 的 理 念 是 不 容 置 疑 的 (Borrini-Feyerabend et. al., 2007)。

Arnstein (1969) 認為參與是權力的再分配，讓弱勢的民眾能在未來社會發展的 過程中參與，亦即民眾可以為推動社會改革盡一份心力，使其能夠分享富裕社會 的福祉。Glass (1979) 針對政府決策與民眾參與的層面上，提出民眾參與為提供民 眾參與政府決策或規劃過程的機會。隨後，Connor (1988) 則站在公共行政的角度 上，將民眾參與定義為「防止並解決民眾爭論」。民眾參與機制可以用來解決政府 在規劃上所產生之衝突，透過協議、調停、訴訟等模式來成就社會學習，政府的 規劃與決策制定應以面對面的溝通方式，並利用民眾參與的方式解決紛爭。是故，

公眾議題的規劃與討論需將公眾的意見作為考量依據，透過多方參與者的討論、

辯證的溝通模式，促使共識的達成與凝聚。

針對公眾參與的階段與分類，Arnstein (1969) 針對不同層次的參與區分八種民 眾參與階梯 (如表 2-4)。Arnstein 透過不同層次的參與等級，闡述了參與程度和參 與者行動兩者之間關係。從民眾無法參與的模式，到民眾掌控決策制定，每一階 段代表決策者與民眾之間參與互動的現象。由下而上的排列模式，等級愈高民眾 參與的程度與影響性亦愈高。藉由不同的參與模式，可以了解政府與民眾之間的 合作關係，同時透過參與階梯，以了解民眾於政策規劃上的影響程度。如在傳統 的政府規劃案當中，大多是透過國家機制與政府力量強制執行，民眾在參與的過

程中普遍是無參與的，但隨著時代潮流的改變與人民權益的影響下，政府於進行 (Persuasion Model)：完全由政府進行規劃，完成後再說服民眾接受政府之規劃，以 民眾的意願成就計畫的正確性；（三）諮商模式 (Consulation Model)：首先由政府 定出主題，並徵詢民眾意見後再做出決定。此規劃模式與前兩項最大的不同在於 政府規劃前先進行民眾意見的蒐集，之後再完成規劃設計；（四）合夥模式 (Partnership Model)：政府先說明規劃性質及相關法令及限制，再徵詢民眾意見並 合作；（五）人民控制模式 (Citizen Control Model)：從規劃到做出決策完全由民眾 擬定，而後再交由政府來施行。除此之外，Wilcox (1994) 亦透過環境議題的參與 規劃、決策過程，討論出五大階段民眾參與規劃的過程：（一）支持 (supporting)：

公民為主導；（二）一起行動 (acting together)：規劃者與民眾共同執行規劃；（三）

一起決定 (deciding together)：規劃者與民眾共同執行規劃之共識；（四）諮詢 (consultation)：將民眾的意見納入考量；（五）告知 (information)：最低的參與型

式，僅通知居民相關的規範與規劃結果。其後，Elcome et al. (1999) 更連結教育與 溝通的理念，延續 Wilcox (1994) 的五大參與階段¹²，其認為在告知階段，缺乏了 民眾參與與溝通討論的機會，對於社會教育與溝通的影響性較低；反之，支持階 段是以民眾為主導，對於社會教育和溝通，民眾的影響程度較高，進而形成社區 自決的參與型態。Dorcy 等 (1994) 則透過以計畫之決策為依據，訂定出民眾參與 程度階層，從告知民眾到民眾與決策制定者雙方共同參與政策。但其中更討論到 民眾參與的適宜性課題，研究中發現參與層次會隨著時間而有所改變，有些政策 決定的初步討論，民眾參與是必須的要素，然而有些政策計畫則在最後步驟才適 宜讓民眾參與。總而言之，無論參與時間與階段的差異，公眾參與已經儼然成為 了政府決策過程中的必要條件，不僅促進公民社會的民眾意識，同時亦增進了政 策制定的公共性與公平性。

除此之外，民眾參與方式的分類可以區分為傳統式、創新式與未來世界的公 民參與三種模式 (丁致成，1997) 。傳統的參與方式，如展覽、公聽會、說明文件 發行、問卷調查、媒體報導、構想徵求、公民投票、公眾審查…等；創新的參與 方式，如專家問卷法、名義討論小組、密集工作小組、場景寫作；未來世界的公 民參與。例如，透過網路科技的應用讓參與者可以線上討論，而不再僅能以面對 面的座談模式，此方式減少了時間與空間的限制，進而擴大參與的範圍與程度。

本研究試圖透過 PPGIS 工作坊的引介，討論在美濃國家自然公園的形塑過程中在 地居民的參與和溝通的成效。透過民眾參與的過程，將自然資源管理的科學議題 深化為地方的社會議題，達到在地資源管理的永續性。然而，參與的過程仍有風 險存在，如居民可能會因為本身利益，在參與討論過程中產生衝突與對立，尤其 是在較落後的地方，居民對參與的意義較無法掌握 (盧道杰等，2010)。不同參與 程度的背後亦代表著公共領域與社會意見之整合機制；媒體與中介者之資訊傳遞 特性；公眾參與架構之完善程度三面向的意涵 (莊永忠，2011)。因此，民眾參與 的規劃的模式，不僅可以促進規劃者與在地居民的共識凝聚，同時亦可解決規劃 過程當中的衝突事件，進一步凝聚未來社區與政府協同經營管理的合作模式。

12 Elcome et al. (1999) 也將公眾參與分為五種類型，包括：告知 (informing)、諮詢 (consulting)、

一起決議 (deciding together)、一起行動 (acting together) 與社區自決 (supporting independent community interests)。

二、 規劃典範之轉型

1950 年代以前，規劃大多是由規劃師或建築師依據本身經驗及理想，提出城 市建設的設計藍圖。1960 年代之後，計量革命影響了全球的學術領域，進而將規 劃的導向於量化與成本效益的討論。隨著社會與人本主義的提倡，規劃的理論亦 逐漸出現了轉向，融入了以人為本與民眾參與的關懷，進而延伸至目前之民眾參 與規劃的發展歷程。規劃的發展歷程主要可以分作為三個典範，在典範轉移的發 展脈絡之下，從第一典範的實質規劃和設計、第二典範的系統且理性過程規劃，

以及第三典範的規劃是政治的過程的典範轉移過程，可發現規劃典範轉移的發展 與價值取徑 (如圖 2-4)。以下分別論述三種規劃典範之轉移：

(一) 第一典範：實質規劃和設計

十九世紀，規劃的主要目標是為解決工業革命後所造成的都市貧民窟和都市 環境衛生問題，尤其是與勞工生活有關的住宅問題，規劃者透過重建城市規劃的 理想和思想而提出相關的方案。此時期的規劃論述多採工程觀而單純地將規劃視 為物理環境的空間配置，企圖藉此解決現代資本主義發展所伴隨衍生的都市矛盾 與失序發展之空間課題，以造就現代化有秩序之都市空間發展 (周志龍，1999)，

如花園城市的設計即為實質規劃的想法。但是這樣的理念，卻受到了環境決定論 的影響，而侷限了規劃者理想實現的可能性(Fishman, 1996)。

(二) 第二典範：系統且理性過程規劃

芝加哥規劃學派所倡導，其信念即公共為政策決策應更加理性。Herbert Simon 於 1945 年首次提出將傳統的理性決策融入全盤理性規劃(comprehensive rational planning) 概念的討論中，其認為技術與社會科學可使世界運作得更好，而規劃是 社會進步的重要工具，更為往後規劃者的普遍信仰 (Sandercock, 1998)。全盤理性 規劃的主要原則為規劃要合乎理性。隨著計量模式及系統分析的發展，規劃專業 者也漸獲信心，認為透過其理性的分析及專業知識的判斷，可以藉由規劃來合理 的預測並控制未來都市發展 (吳鋼立，1998)。但在這樣理性思維的影響下，規劃 往往成為了單向的發展，而缺乏了被規劃者的思維。因此，第二典範的規劃就像 是社會主要知識者之自我認知，專業技術與客觀理性所塑造出的科學化形貌，此 模式較無法符合眾人之需求的 (Sandercock, 1998)。

(三) 第三典範：規劃是政治的過程

全盤理性學派認為，運用規劃技術是以專業規範與公共利益為基礎的科學模 型，但在發展的後期逐漸受到的批判與質疑。規劃是充滿價值－政治的過程，其 規劃者應更需要維護弱勢團體的利益 ( Taylor, 1998)。事實上，在規劃官僚的專業 能力，規劃官僚也自承都市規劃往往並不是專業判斷能自主決定，而是被政治力 所影響 (張景森，1991)。1970 年代中期，馬克思政治經濟批判規劃理論代表誕生，

描述規劃與資本社會的結構關係，揭示規劃為個人藉由組織、制度，企圖掌控現 在並形塑未來的活動。接續 1970 年代末期，「協同式規劃」¹³提出不同規劃思維的 發展途徑，此規劃注重規劃者與被規劃者之間的溝通、協商的過程，透過雙方知 識交流和互相學習的模式形塑規劃的共識。

圖 2-4 規劃典範轉型圖 (資料來源：吳貞儀，2011)

協同式規劃的主要理論架構源自於 Giddens (1984) 的結構化理論 (theoty of structuration) 與 Habermas (1984) 溝通行動理論 (theoty of communicative action) 之連結，將環境規劃與管理過程視為促進夥伴關係和建立新制度力 (institutional capacity) 的社會過程。所謂制度力是指地方上關係網絡集合的品質，其關係者權 益關係人協同規劃與管理的能力，同時亦為是地方是否能夠永續發展的關鍵 (李光 中等，2010)。Habermas 認為理性的溝通行為可以滿足公平 (fairness) 與能力

協同式規劃的主要理論架構源自於 Giddens (1984) 的結構化理論 (theoty of structuration) 與 Habermas (1984) 溝通行動理論 (theoty of communicative action) 之連結，將環境規劃與管理過程視為促進夥伴關係和建立新制度力 (institutional capacity) 的社會過程。所謂制度力是指地方上關係網絡集合的品質，其關係者權 益關係人協同規劃與管理的能力，同時亦為是地方是否能夠永續發展的關鍵 (李光 中等，2010)。Habermas 認為理性的溝通行為可以滿足公平 (fairness) 與能力