第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
本章共分為三個章節。第一節為研究背景與動機，旨於揭示本研究之研究緣 起及形成脈絡。其中探討從前自然資源的管理制度多具有國家導向、由上對下的 特性，缺乏社會系統的討論，同時在經營管理的過程中亦可能出現許多問題。隨 著現代公民意識抬頭與對環境的重視，民眾參與自然保育的理念已經儼然成為政 策執行的基本訴求，進而提升國家政策發展的公平性與正義性。第二節為研究目 的，承接研究背景之鋪陳，勾勒出本研究之核心發問並具體擬定本研究之主要研 究目的。第三節為研究區介紹，透過描述研究區域的現況與發展，呈現研究案例 的背景資訊，並顯示研究發問與研究區域的關聯性。
第一節 研究背景與動機
環境，為人類生存的依靠。但隨著經濟發展與人口倍增，許多自然環境的狀 況紛紛亮起了紅燈，甚至導致多數物種的滅亡。世界自然保育聯盟1 (IUCN) 針對 近年來全球氣候變遷、溫室效應…等現象，提出保育自然資源對於人類生存發展 的重要性，促使人們重視環境資源的保育。自然資源保育觀念始於 19 世紀，美國 學者馬爾惜 (George F. Marsh) 所發表的《人與自然》一書中指出「人類破壞自然 所引起嚴重後果，自然資源之保育應以全國長期福利為目的。」爾後，美國在 1872 年依據黃石法案 (Yellowstone Act) 成立世界上第一座國家公園──黃石公園，為保 護區樹立了長久的典範，更成為當時許多國家與地區劃設保護區的遵循模式。
自然資源管理會因各地風俗民情的差異，而產生不同的管理要件，若一味依 循黃石公園傳統的管理模式，未必能達到最佳的管理效益。傳統國家公園與保護 區的管理制度，大多是國家為導向的科技官僚主義為主，此種由上而下 (top down)、
菁英掌權且排除 (exclusive) 地方社群參與的管理模式，不僅在執行面上需要耗費 大量的人力與資源，且在設置保護區的過程當中亦夾帶著許多風險，造成在地文 化與現有自然資源管理體系的崩解，甚至可能導致生物多樣性資源的滅絕 (盧道
1 世界自然保育聯盟(The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN ) 於 1984 年在法國的 Fontaine Bleau 由法國政府、瑞士自然保護聯盟及聯合國教科文組織，共同策 劃成立的保育組織。宗旨在於解決並推動有關世界保育及其相關工作，理性地利用科學智識，以達
杰，2004；Borrini-Feyerabend et al., 2007)。在自然資源管理與保育模式無法有效的 施展以及民主意識的抬頭的發展脈絡下，自然資源管理在近二十年來有了重大的 轉向，成為公部門政策治理與規劃所需克服之挑戰。
1980 年代 Habermas 溝通行動理論的提出，促使了溝通理性 (communicative rationality) 的概念逐漸獲得規劃與公共領域的重視2，進而取代了計量革命後工具 理性 (instrumental rationality) 的思潮，溝通理性促使民主思維開始檢討過往代議 式民主的缺點，亦促使規劃與管理的發展也開始重視地方民意 (Thomas et al., 2000)。溝通理性民主化的思維發展，隨之影響了規劃、公共行政等相關學科對於 民眾參與之關注。公共議題的規劃過程中，若能考量相關權益關係人的訴求，營 造友善的溝通環境，將可促進決策更加滿足公眾的訴求與期望。然而，在這樣轉 變過程中，人民逐漸成為政府的主人，公部門的治理機制亦必須產生轉變，迫使 公共管理者努力尋求新興政策知識管理思維3的方向，以消弭公共決策民主化的過 程中，專家與公民相互對立之互動關係。
自然資源與環境保育的管理政策，逐漸強調人與在地之影響要素。有別於傳 統封閉與排除地方的保護區圈地模式，轉變成為以人為導向 (people-oriented) 的 保育模式。因此，社區參與由下而上 (bottom-up)、涵括式 (inclusive) 的經營管理 取徑，成為近期國際保育社會的新興典範。納入社區作為參與規劃之對象，不僅 得以達成民眾參與和私有土地權益保障的需求，還可透過在地知識的連結，促使 社區更成為保護區經營管理的主體代表 (盧道杰，2006；李光中等，2012)。公眾 參與管理的政策，促使居民可延續常年與環境和諧共存的傳統生活制度，更凝聚 了在地居民家園守護與關懷的意識；另一方面，政府亦可透過在地居民的協同參 與，彌補過往保護區守護與調查人力與資源缺陷的狀況。因此，在規劃與政策治 理民主化的歷程中，公眾參與已儼然成為未來公、私部門於規劃與管理的必要目 標，並促使其發展各種誘發民眾參與的機制與工具。
2 Habermas 認為理性的溝通行為可以滿足決策上的公平(fairness) 與能力(competence)兩層面的理 想訴求。
3陳敦源 (2004) 在人民、專家與公共政策：民主理論下的「參與式知識管理」文章中，指出為了強 化現今公共管理者於強化民眾參與和專業責任的雙重任務之內涵，應建立平等參與、對話學習、審 議判斷、效率平衡與透明課則五項原則，這些原則之提倡與 PPGIS 促進公眾參與之原則亦有許多 異曲同工之妙。
公眾參與地理資訊系統 (Public Participation Geographic Information System, PPGIS) 為地理資訊科學發展的轉變，其延續了以往地理資訊分析、處理與展示資 訊等功能外，更將在地知識與公民參與納入討論的要素當中，成為一種公眾議題 討論與溝通的平台 (Sieber, 2004；蔡博文等，2004；Elwood, 2006；連美智，2008 )。
地理資訊系統民主化的歷程不僅限縮於技術與軟體的親民化，促進參與和權力的 流動過程亦為探討的主軸，使 PPGIS 成為誘發民眾參與和溝通的機制，進而廣泛 應用於公眾議題的研究中。透過 PPGIS 討論空間規劃與資源管理等議題，參與者 由下而上反應在地的需求，促使政府的決策更加合理、透明，進而降低決策過程 當中的外部成本4。除此之外，聯合社區居民共同參與經營管理，不僅可以讓國土 環境得到該有的保障，還可促進民眾對於鄉土環境的認同與守護意識。故公眾參 與地理資訊系統逐漸成為公、私部門討論公眾議題的良善平台，更可透過此參與 討論的過程，促進組織的溝通與共識的凝聚。
回顧近年來環境議題的發展，公眾參與、理性溝通與由下而上的規劃理念逐 漸在公共決策過程中受到重視，更有明文加以規範民眾參與之正當性5。但並非形 式上通知民眾參與即可產生共識，Curtis 等人 (1999) 指出單純增加公眾參與的決 策，並不能完全解決衝突事件的產生，應該關注的是過程中增加民眾參與的效率 與溝通。延續過往協同式規劃與參與式知識管理的思維，揭櫫目前地方與公部門 溝通過程中，仍存有資訊傳遞與權益關係人間資訊不對稱的困境，且缺乏有系統 的對話平台與論證空間。因此，本研究以美濃國家自然公園為案例分析，希冀透 過 PPGIS 的溝通模式的實踐，討論 PPGIS 導入溝通規劃，是否可解決溝通歷程中 資訊傳遞的斷層，達成美濃國家自然公園中相關之權益關係人間對話的目的，以 凝聚出符合公共性與公平性的共識決策。同時，解構美濃國家自然公園的規劃歷 程中，探討 PPGIS 之導入對於資訊傳遞與溝通網絡中的轉變，以了解規劃溝通的 過程中，PPGIS 於民眾參與溝通所扮演之角色與影響性。藉由公眾討論與空間資 訊的展現，達到社區意識凝聚的目標，進而產生符合在地居民管理與規劃的決策，
凝聚社區與政府共同治理自然資源的共同願景。
4 政策決定的外部成本係指公權力在違反個人意志或利益之下，做具有強制力的決定，造成國民所 產生的不滿情況 (陳敦源，2004) 。
5 「行政程序法」第二十三條規定：因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關