公眾參與地理資訊系統

地理學分為空間、人地與區域三大傳統，透過地理資訊系統的進行空間資訊 的應用分析，可將此三大面向的理論資訊加以整合討論，形成地理資訊科學 (geographic information science, GIScience) (Goodchild, 2004)。自 1970 年代計量革 命思潮以來，地理資訊系統 (geographic information system, GIS) 逐漸發展為資訊 科學的研究重心。其透過電腦科技可將相異屬性的資料加以整合，並有效地進行 資料的管理、分析與展示 (Obermeyer, 1998；Bussink, 2003)。地理資訊系統具備強 大的分析與展現的功能，在規劃與決策作業程序中可扮演重要的角色。Sieber (2006) 認為 GIS 於各領域學科中具有相當的重要性，原因有以下三點：(一) 眾多領域的 討論皆隱含了空間的元素特性。(二) 權益關係人得到相關的空間資訊進行討論，

有利於資源的公開，可以促成更好的決策。(三)資訊以 GIS 進行空間的展示與分析，

有助於決策結果的概念傳達，並增加討論過程中的可信度。是故，在科學為基礎 的發展脈絡下，GIS 儼然成為了一項重要的研究工具，廣泛應用於人與環境的互動 過程當中的議題探討。

雖然 GIS 在技術上與應用上具有強大的優勢，但於發展的過程中因技術門檻 高、軟硬體需求龐大、資料分享不易等現象，而被視為「資本主義社會下之菁英 科技 (elitist technology) 」(Pickles, 1999)。GIS 具有使用者技術門檻的限制，一般 大眾若沒有受過地理、製圖等專門學科的訓練，操作這項複雜的資訊系統是相對

困難。除此之外，GIS 在軟硬體的需求上相當龐大且昂貴，若非政府部門或具有能 力的私人企業，普遍的社會大眾與社團是難以負擔的。然而，公、私領域均認為 工具和數值資料的取得，為資訊民主化過程當中必備的項目，但因 GIS 在軟、硬 體設備與資訊技術缺乏可及性的限制，使得 GIS 成為了一種技術導向、菁英科技 的技術工具，透過由上而下的專家作業 (expert-top-down) 進行完全科學理性思維 的決策。社會大眾無法參與規劃的過程，同時也使得決策的權利掌握於少數人的 手中，產生「GIS 是資本控制與政府監視的表現，無法真正被民眾所利用」的批評 (Harris and Weiner, 1998；Sieber, 2006)。是故，如何公開資料並融入公眾參與的概 念於 GIS 的技術中，彌補過往規劃、決策過程中資訊不對稱與理解斷層的現象，

醞釀了往後公眾參與地理資訊系統思維的發展。

反思 GIS 發展過程中所受到的批評與討論，促成地理資訊科學必須融入社會 推動的概念的省思¹⁰，希冀透過 GIS 呈現人類、空間與環境的互動歷程，成為了地 理資訊科學主要的討論範疇 (Sheppard etal., 1999)。因此，GIS 的發展開始關注民 眾的參與 (participation) 與由下而上 (bottom-up) 的思維，結合地理資訊系統與社 會脈絡成就科學發展的新管道，促成地理資訊系統於可利用性與可親性的發展，

更促使公眾參與式地理資訊系統的發展逐漸茁壯。公眾參與式地理資訊系統 (PPGIS) 概 念 起 源 於 1996 年 National Center for Geographic Information and Analysis (NCGIA)¹¹的會議，當中致力架構出 GIS 次世代 (next generation of GIS) 或 第二代地理資訊系統 (GIS 2)，倡議科技應與社會文化相互結合，使公眾能透過 GIS 的應用來擴大參與並影響政府決策，並使決策更加透明化為主要的目標 (Sieber, 2006)。藉由民眾參與和 GIS 融入社會科學的連結，提升 GIS 技術的普及 化，同時亦可賦權於過往未受重視的民眾與組織 (Obermeyer, 1998；鄭踴謙，2006)、

關注決策過程中賦予的地方性特色，提升在地文化、社會與政治對於公眾議題的 影響特性。

10 Goodchild et al. (1999) 根據資訊本質與屬性的科學原則，認為地理資訊科學是一門資訊科學，具 有三個主要的推動方向，包括科學的、技術的，以及社會的推動。

11NCGIA 成立於 1988 年，為美國之獨立的研究聯盟，致力於地理資訊科學及其相關技術研究與開 發。其研究包括地理資訊系統（GIS）的基礎研究與教育，為全球地理資訊系統重要的研究代表中 心。會議之後除了強調將人與社會納入於科學考量的重要因子外，更強調 PPGIS 於資訊流通公開 化與使用普及化兩大範疇的推廣。

二、 PPGIS 之概念與特性

公眾參與地理資訊系統 (public participation geographic information system, PPGIS) 在 NCGIA 會議中被定義為：以 GIS 空間決策技術的運用為基礎，結合社 會與人文面向的思維，讓權益關係人參與政府的決策 (Sieber, 2004)。Elwood 與 Ghose (2004) 進一步闡述 PPGIS 的研究範疇是透過軟、硬體與 GIS 分析空間資料 的應用過程，將社會與文化脈絡納入考量，連結科學與社會行為在特定的地理空 間上的集成。PPGIS 可謂為「GIS 民主化」歷程下的產物，讓 GIS 不再僅被少數 菁英所掌握，更成為社會大眾皆可自由使用的發聲工具。PPGIS 的本質強調「人」

為研究的主要核心，並透過工具輔助之研究方法。PPGIS 引介了公眾參與、賦權 與在地知識等取徑，建構地理資訊科學在社會參與的交集過程。另一方面，PPGIS 也透過空間資訊視覺化、網絡 GIS 等技術的革新，使 PPGIS 導向良好的使用介面，

讓社會大眾更容易取得並利用，提升地理資訊的可及性與可利用性。

Ball (2002) 提到 PPGIS 具有三大主要的原則，分別為可親近性 (accessibility)、

易理解性 (understandability) 和可解釋性 (accountability) 的體現。拜現今網路科 技的革新與 GIS 產業的成熟所賜，GIS 不再是昂貴且專業的產物，民眾可透過網 際網絡及開放式的軟體進行 GIS 資料的使用，使可親近性的目標得以達成。例如，

Google 公司所推行免費的地圖平台─ Google Earth，可透過 3D 地圖與衛星影像的 結合，輕鬆進行點、線與面的標記，且透過 KML (Keyhole Markup language) 檔案 格式得以快速的儲存與分享地理資訊，大幅降低了 GIS 在技術使用上的門檻。此 外，GIS 產業亦透過成熟的網路服務，發展出以開放式地理資訊系統 (OpenGIS)、

開放源碼地理資訊系統 (Open Source GIS) 及高解析度的空間資料，搭載網路服務 型態 Web 2.0 觀念的落實，讓 GIS 從原本限於專業領域應用，轉向日常生活上普 及化的應用模式 (廖炫銘，2006)。另一方面，地理資訊視覺化的發展，促使 PPGIS 具有易理解性與可解釋性的特性。視覺化 (visualization) 指人腦對某種事物所產生 的特定樣貌或圖像，此心智處理的過程促進了個體對事物的觀察力並建立概念 (Wood, 1994)。而 Crapo 等人 (2000) 則認為為資訊視覺化是將抽象資料透過可視 性地呈現，強化認知系統進行理解的過程。Brautigam (1996) 表示當人腦在處理沒 有任何視覺線索的資訊時，將花費一百毫秒到數分鐘的額外理解時間進行認知與 辨認的動作，進而延長了訊息回饋與決策的時間。因此，透過資訊視覺化的歷程，

人腦可以快速將資訊轉譯為個體概念，減少誤會與錯誤訊息干擾的狀況發生。事 故，在操作 PPGIS 工作坊過程當中，空間資訊透過地圖資訊的輔助，以文字與語 言加以描述與說明，將大幅增加資訊傳播的順暢度，更可促使空間認知達到標準 化的理解成效，達到溝通過程當中的認知成效。

PPGIS 為民眾參與實踐的過程，鼓勵參與者透過 PPGIS 平台提供或獲取訊息，

促使參與者共同學習、討論、溝通與妥協的機會，進而達到對群體或討論議題之 最大認同 (Geertman, 2002)。另一方面，Siber (2006) 認為 PPGIS 是讓 GIS 與其他 空間決策工具能被所有權益關係人取得的轉變途徑，其加入了「賦權」的概念，

希冀透過權力轉移的過程，提升權益關係人的認知並提升其於決策過中的重要性 與影響力(Carver, 2001；蔡博文等，2004)。因此，PPGIS 所重視的不僅止於參與作 圖的展現與繪製，參與者的社會學習與權益關係的轉移更為 PPGIS 所關注的重要 論述。另外，在 PPGIS 相關概念分析上，鍾明光 (2010) 討論 PPGIS 的發展過程 除了 GIS 系統介面的友善與提升外，還包含了促進參與 (encourage participation) 與賦權 (empowerment) 三大課題共同影響的因果歷程。整體來說 PPGIS 的概念建 構上具有 (一) 公眾參與及在地知識的再現；(二) 賦權概念與權益關係人觀點之引 用；(三) 著重過程與開放決策，三大主要概念與討論面向，以下將分別論述之：

(一) 公眾參與及在地知識的再現

PPGIS 主要精神在於透過社區每一份子的參與，使得在地知識、利益關係以 及文化脈絡透過參與討論的過程中得以顯現。而 PPGIS 的核心價值在於溝通，所 產出的資料必須經過群體討論及決策，透過在確認的動作作為後續決策之依據 (鄭 踴謙，2006)。將所有的當地知識轉變成數位產物，以組織及建構科學體系下難以 建立的相關資訊，透過 GIS 的技術能力來協助各群組決定政策 (Jordan, 1998)。透 過在地居民參與討論，不僅可以快速的將在地知識轉化成為規劃與決策的考量依 據外，更能夠維護在地傳統的生活模式，使決策得以創造出雙贏的局面。

(二) 賦權概念與權益關係人觀點之引用

當一個新的技術與驅動力進入社區之後，必定造成在地文化與價值的權力重 組，PPGIS 在討論與決策當中，影響了權益關係人間權力關係的重塑，經由賦權 於民的作法，可以讓決策更加的開放，但在此同時，誰將被賦權 (empowered)，誰 將被奪權 (disempowered) 複雜的議題上，很可能亦會產生未預期的結果與變動

(Rambaldi et al., 2006)。例如以自然資源的規劃與保護來做討論，居民大多擁有在 地特殊的知識、經驗，當議題涉及自身利益時，就會特別關心而產生參與之動力，

並且願意對相關的後續經營付出；但是，並非所有權益關係人都對自然資源管理 感興趣，也不是每一個關係人都願意在經營管理的議題上付出努力，多數權益關 係人較關心自身利益 (Bussink, 2003)。並非所有的權益關係人皆願意針對公共事務 參與討論，這也就產生參與和溝通的權力轉變的研究課題。故 PPGIS 所造成的權 力轉移與變動亦為重要的研究過程，藉由權益關係人分析，可了解 PPGIS 是否為 相關的權益關係人帶來政治決策的參與機會。同時，蔡博文等 (2004) 研究中亦認 為 PPGIS 的賦權意義在於對既有弱勢權力關係的扭轉，包含對自我不利處境的理

並且願意對相關的後續經營付出；但是，並非所有權益關係人都對自然資源管理 感興趣，也不是每一個關係人都願意在經營管理的議題上付出努力，多數權益關 係人較關心自身利益 (Bussink, 2003)。並非所有的權益關係人皆願意針對公共事務 參與討論，這也就產生參與和溝通的權力轉變的研究課題。故 PPGIS 所造成的權 力轉移與變動亦為重要的研究過程，藉由權益關係人分析，可了解 PPGIS 是否為 相關的權益關係人帶來政治決策的參與機會。同時，蔡博文等 (2004) 研究中亦認 為 PPGIS 的賦權意義在於對既有弱勢權力關係的扭轉，包含對自我不利處境的理