第二章 文獻回顧與探討
第一節 公辦民營幼兒園
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第二章 文獻回顧與探討
本章分成五節，透過相關文獻來瞭解與本研究相關之議題。首 先，第一節將探討公辦民營幼兒園，接續在第二節探討資源基礎概念與 相關研究，而第三節則是品牌權益概念與相關研究，第四節家長滿意度 概念與相關研究，最後於第五節變項關聯性之相關研究。
第一節 公辦民營幼兒園
此節將先探討「公辦民營」經營模式，接著探討「幼兒園」的發展 與現今概況，最後探討大台北地區之「公辦民營幼兒園」。
一、公辦民營
「公辦民營」一詞源於「民營化」。民營化係指原屬公共部門（政 府）所掌握之各類公共事業之經營權與所有權，透過合理且適當的方式 與程序移轉給私部門經營或辦理（李怡萱，2004）。公設民營政策的實 施，可以說是在1980年代，全球性「民營化」擴散結果之效應（Naisbitt and Aburdene, 1990），換句話而言，公辦民營亦為民營化的一種型態或途徑。
Savas（1992）曾提出實施民營化三種類別：撤資（divestment）、委託
（delegation）及替代（displacement），所謂「撤資」係公營事業藉由出 售、無償移轉或清理 結算的方式，將資產移轉民間。「委託」則是公部 門委託私部門部分或全部財貨與服務的生產活動，但公部門仍須負有監 督之責。其委託方式有：簽約外包、特許權、補助、抵用券與強制。「替 代」是由民間意識政府之財貨與服務不足以滿足社會需求，提供之生產 或服務，又可分為：功能不足之替代、退離之替代，與解制之替代。
行政院經濟建設委員會（1999）出版之《政府業務委託民間辦理作 業手冊》指出：機關對外委託民間提供服務類型中之公有財產經營管理
（含公有財產、公共設施）及社會福利服務（含啟智中心、居家看護）
得合併處理，並以「公辦民營」統稱之。該手冊中「公辦民營」的範圍 僅界定於下列二種情形：1.委託機關將現有的土地、建物、設施及設備，
委託民間（私人）經營管理並收取回饋金或權利金，同時受託之民間業 者自負盈虧並負公有財產保管維護責任；2.政府不提供土地及建物，僅委
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託民間提供服務（特許經營）。
由上述得知，公辦民營已是一個公私合作的營運模式，由政府提供 的資源加上民間的經營合作下，形成一加一大於二的綜效效果。
（一）學校公辦民營的興起與理念
學校公辦民營之興起，亦即教育民營化，就經濟觀點而言，Sexton
（1987）認為教育事業民營化乃是教育的供給者與消費者之間，創造出 一種「教育的自由市場」，使整個國家教育體系民營化。而Bauman（1996）
認為教育事業民營化是政府角色的縮減，讓家長有更多的選擇權，其重 視效率與品質管理，有助於教育積極正向的發展。Brown（1997）指出鼓 勵私人事業投入教育可以獲得較大的效能。Seader（1986）提出民間團體 参與公共事務優點包括：1.組織的設立與職掌其彈性較公部門大；2.人才 的運用較符合專才專用的要求，且人事的包袱較小；3.可對特殊對象與需 要提供服務，不必受普遍性的限制；4.服務品質較高，不似政府機構易形 成官僚。
李希揚（1999）認為教育民營化是國家將原先由公部門（政府）控 制、負擔、管理的各種教育事業，全部或部分地移轉給私部門（民間），
並藉此將私部門的各種資源或優勢導入教育市場，以促進教育事業的精 進與創新，提供更高品質的教育環境。
吳清山（1999）認為「公辦民營學校」（Business management of public schools）係指政府設立學校，委由民間團體經營，其性質與公立與私立 學校之經營型態不太相同；可視為介於半公半私的一種學校組織。公設 民營學校理念的興起於對公立學校績效不滿的一種反動，認為政府投入 大量的教育經費，卻看不到學生學習的效果，因此要求學校經營須有改 革，以提高其營運績效。事實上，公立學校常常受到政府諸多法規和行 政科層體制的束縛，使它很難適應社會變遷有所調適，進而展現其績效，
為改變此一現象，於是有人主張必須從整個學校經營型態革新著手，方 易奏效，「公辦民營學校」的想法，也就在這股革新的潮流產生了。
追溯台灣地區學校公辦民營理念的產生實有其時代背景。以國教階 段為例，由民國 68 年頒行之《國民教育法》可知，政府設立學校供人民 就讀，已成為政府的職責之一；然而，公立學校除了經費來自政府預算，
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亦受到政府諸多的保護，逐漸成為一種國家性的組織，政府投入大量的 教育經費，卻看不到學生學習的效果，使得公立學校的成效遭受質疑，
革新學校經營型態的呼聲日益高漲。綜觀學校「公辦民營」的經營理念 形成背景，主要來自於下列五方面（吳清山，1999；蓋浙生，2002）：1.
借鏡美國公立學校改革，對我國教育改革的啟示；2.學校行政效率不彰，
減少科層體制的束縛；3.民間興學呼聲日高，減輕政府教育財政負擔；4.
因應全球性的「民營化」運動，教育事業應由政府及民間共營；5.落實教 育選擇制度，達成教育改革的理念及目標。
從上述資料顯示，學校公辦民營的目的在於改善學校缺乏彈性與效 率的缺點，透過民營化之機制，引進私人經營、企業經營理念，改變重 重科層體制束縛之公立學校經營模式，活化行政運作。其次，引進民間 資源，鼓勵民間興學，以促使教育多元化，使這些學校兼顧教學品質與 維持學校營運狀況下並同時減輕政府教育財政負擔；再者，落實教育選 擇，提供足夠之選擇管道給學生，符合其就學需求並讓學習環境多元化；
最後，引進市場機制與良性競爭的壓力，促使顧客選擇，以刺激學校產 生永續經營的動力，建立出學校的辦學績效。
（二）學校公辦民營的意涵
Le Grand and Robinson（1984）認為公辦民營的意涵主要是政府退 縮，政府將經營權與所有權分離，政府握有所有權仍承擔著社會福利與 服務的角色，但將經營權委託由民間經營。
接著Lieberman（1989）將公部門所提供的育活動轉移給私部門，包 括從教育資金到各教育活動上的移轉，並讓競爭存於各學區、學校、科 系、年級、甚至教師之間。
進一步，劉興漢（1998）認為所謂「公辦民營」，意謂學校之所有 權與經營權分立，所有權為公有，而委由民間經營，此一規準設定了未 來之經營將與一般企業公開上市公司之條件一致。若以此論之，則管理 合約、民間承包、 BOT與特許學校四個方案內涵，何種符合上述規準，
尚須進一步釐清與定位，否則公私混淆不清，徒具空名而無實質，於事 無補。
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且張清溪（1998）認為所謂「公辦」，應該是指學校土地、房舍、
經費等，均由政府負擔，而其負擔標準，應比照現有公立學校；所謂「民 營」，即是承辦者自己經營，其自由經營之範圍，應包括校長之決定、
教師之甄選、教材之選擇與教法之取捨等。
而吳清山（1999）則認為公辦民營學校由政府設立民間經營的性質 與公私立學校之經營型態不同，可視為介於半公半私的一種學校組織。
李俊瑩（2000）認為公辦民營意指政府仍居於公共服務「安排者」
的地位，負責設置提供公共服務之架構，至於實際提供公共服務之業務 經營功能，則交由民間業者承擔；安排者所代表的是所有權的擁有，承 擔著監督與目標達成的責任；生產者所代表的為業務執行權利的享有，
擔負著效率與效能提升的責任。
且劉淑瓊（2001）認為廣義的「公辦民營」指政府職能範圍內的公 共服務，藉由契約委託或補助的方式，交由民間生產；狹義的「公辦民 營」則指由政府提供房舍等硬體設施設備，與部分必要經費，委予民間 經營管理並供應服務。
進一步，賴志峰（2006）將公辦民營學校的意義加以修正，界定為 一種中小學教育階段的學校類型，由政府提供學校校地，甚至於校舍、
經費，委託民間經營管理的學校型態，有別於傳統上，政府設立及經營 的公立學校，或是私人設立和經營的私立學校，公辦民營學校的設立基 於政府和民間的伙伴關係上，可說是半公半私、公私合夥的學校，公辦 民營學校又稱為第三種類型的學校。公辦民營學校的最大的特色在於家 長擁有教育選擇權，學校獲得較大的自主權，相對而言，學校負起辦學 成效的績效責任，學校的永續經營完全取決於辦學績效。
最後，孫良誠（2009）指出公辦民營是公部門將事務委託給民間業 者經營，公部門依據不同的委託形式提供民間業者不同資源，如土地、
建物、設施設備等，而公部門仍須負責監督的角色。
由上述學者提出之論言，本研究綜合言之，公辦民營乃是由公家出 場地或資源與私人的經營合作，來創造雙贏的一種營運模式，這樣公辦 民營的學校擁有公立學校的場所資源與具有教育理念的民間團體或個人 經營，在不受法律對於公家之規範大多，而創造出一個具有特色的公辦
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民營之優質學校。
（三）學校公辦民營之所有權與經營權之分析
就所有權與經營權兩者之概念而言，所有權在法律上的規定僅是 對動產、不動產之支配權利而言，即是於法令限制範圍內，所有權人得 自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人干涉（李俊瑩，2000）；經 營權則指取得經營權者對事業之經營與人事決定擁有監控權與主導權。
因此，就學校公辦民營的定義而言，學校之所有權者（政府）對學校的 處置具有自由之權利，然而在政府與民間取得契約約定下，民間取得學 校之經營權者，對於合約上所規定學校人事、行政之決定權範圍擁有自
因此，就學校公辦民營的定義而言，學校之所有權者（政府）對學校的 處置具有自由之權利，然而在政府與民間取得契約約定下，民間取得學 校之經營權者，對於合約上所規定學校人事、行政之決定權範圍擁有自