回顧歷史，以管制上游山林來維護下游地區的觀念和作法並不是現在才有的。
在清治時期，台灣平地地區的防洪措施，是以在河岸修築提防為主，但是到了日治 時期，有了「森林治水論」的出現，而改變了治水的方式。日本殖民台灣不久，即 在一九一一年、一九一二年連續遭遇颱風風災，嚴重摧殘平地農業收成，由於平地 的農業生產是當時殖民經濟發展政策的重心所在，為了有效預防洪水，保護平地的 農業，台灣總督府接受科學家所提出的「治水必先治山」的建議，希望透過，「森 林治水」，達到 “每一河川流域之治水、國土保安、以及其他公益之保存 」(Lee 2002;
Ma 2005) 。
一九一二年，台灣總督府開始展開河川調查。在一九一二年到一九一五年之間，
進行了包含淡水河在內的九條主要河川的調查，並且在一九一五年到一九二一年之 間，擴大調查範圍到山地的河川上游地區。一九二八年，台灣總督府結合在一九一
○到一九一四進行的林野調查的結果，發佈了「森林事業計畫規程」規程中將山地 分成三種分區（要存置林野﹑不要存置林野﹑準要存置林野），其中「要存置林野」
是為了水土保持必須保存的地區，「不要存置林野」是可以開發的地區，「準要存
置林野」則設「高砂族保留地」，將原住民限制在內居住和耕作的地區，亦即今日 原住民保留地的前身。透過這三種分區，我們可以理解，日治時期的山林治理，不 是單純的「開發」山地，而是在山地的內部形成空間分工，使不同的分區用不同的 生產關係和平地地區連結。「要存置林野」的「保存」，「不要存置林野」的「開 發」，都是為了創造整體殖民經濟的最大產出，也都是整個殖民的空間計畫的一部 份。
二次世界大戰後，國民政府以「高砂族保留地」為基礎，劃定「山地保留地」，
並於一九四八年訂定「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」，規定保留地權屬仍歸國 有，僅賦與原住民使用、收益權，禁止原住民將配賦使用之保留地私自交換、買賣 與典押。這樣的土地產權國有化制度的背後，隱含著由國家力量有效管制、合理調 節資源的思考邏輯。然而，隨著社會條件的變遷，保留地的管理法規經過了數度的 修改，賦予原住民於設定耕作權、地上權並自行經營滿一定時間後，得取得土地所 有權，使得保留地的地權制度在五十餘年之間，經歷了從全盤國有到部分私有的轉 變（Yen and Kuan，2004），而成為水庫的集水區和山地農業的形成這兩件事，也 是在這五十餘年內同時發生。
一九五○年代，在完成平地的土地改革之後，台灣的空間的社會結構也如同完 成一次重組，揭開了日後經濟奇蹟的序曲。在山地的部分，一九五六年，石門水庫 正式動工。一九六四年，石門水庫完工，成為台灣第一個兼具防洪、灌溉、給水、
發電等功能的大型水庫。同年，桃園台地開始有水稻種植。從開始運作到一九九○
年代末期，石門水庫灌溉二十二個鄉鎮，五萬多公頃農田，生產八百八十四萬噸稻 米；提供九十六億四千多千瓦電力；同時供應一百八十萬人口每天七萬噸的用水。
雖然這這個水庫對平地的發展造成了極大的利益，但是居住在預定淹沒區的泰雅族 卡拉社部落則必須接受強制遷村的苦果。石門水庫將它們祖先數百年遺下的部落淹 沒，也斷送其原本的土地和生活。政府將其強制移住到大溪，不久之後移民新村又 在颱風中被摧毀與淹沒，乃重遷到觀音，然而此地因工廠排放毒廢水而引起鎘污染，
居民大量死亡，經過三次遷村的顛沛流離，族人逐漸凋零離散（王墨林，1986；官 鴻志，1986；楊索，1994；李順仁，1996）。
一九七五年台灣省政府公布「台灣省集水區治理辦法」，是為專為集水區管理 的行政命令，但同時，集水區中的土地亦同時受到水土保持法、自來水法、飲用水 管裡條例、山坡地保育利用條例等規範，而形成不同的分區和限制: 依據水土保持 法，水庫集水區屬特定水土保持區，集水區內應設置「保護帶」，在「保護帶」範 圍內的土地，水庫管理機關應辦理徵收，徵收前，管理機關得限制或禁止其使用收 益，或指定經營及保護之方法；依據自來水法，在水庫集水區內，自來水事業得申 請劃定公布「水質水量保護區」。在此區域內將禁止一切貽害水質水量的行為，在 這個範圍內的建築物或土地利用，如果經認定有貽害水質水量的可能，必須在一定 時間內拆除、改善或改變使用。另外依據同法，在「水質水量保護區」內如果從事 妨害水量涵養、流通或污染水質的行為，在經制止而不改善的情形下，將被處有期 徒刑、拘役或罰金；依飲用水管理條例，在水源水質保護區或飲用水取水口的一定 距離內，不可以有污染水源水質的行為。違反這項規定將處以一年以下有期徒刑、
拘役且得併科的罰金。在此範圍劃定公布之後，原有的建築物或土地利用，如果會
污染水源水質，應該要拆除、改善或改變使用。
隨然有法令規範體系零散、管理機關眾多的問題（張石角，1995；於幼華，1995；
葉俊榮，1995），但基本上的思維都是以管制上游的活動達成保護下游的目的。另 一方面，在農政部門則是以發展農業為「山地施政」的重點。其工作包括了「獎勵 實施定耕農業」、「推動利用保留地措施」、「改善農業環境」、「發展新興作物」、
「教育產銷技能」、「投資公共設施」等等。這些工作在一九在一九七○年代以前，
是著重在組織土地、勞力、資本等生產因素，降低生產成本，有效利用山地資源；
一九七○年代以後，則是著重在於提高產物的價值，於是像是高冷蔬菜、水密桃等 作物逐漸被引入山地（洪澄堯，1966；林源欣，1967、1979；李榮雲，1991；洪文 卿，1993），農業生產規模的擴張和集水區保護的限制逐漸衝突，而形成了今日「超 限利用」的狀況，也就是「國土復育」和「集水區整治」所要復育和整治的對象。
二○○五年六月五日（世界地球日），一場由數個環保團體所舉辦的遊行在台 北街頭展開，這場遊行宣示要為沈沒的母親──台灣以及未來的子孫發言，在遊行 的宣言中，遊行者痛陳台灣的環境正持續的遭受經濟開發的迫害。宣言指出，台灣 的公民，以及環境的安全長久在政府以經濟為導向的發展策略中被犧牲，並要求政 府改變這樣的狀況。宣言中並提出五大訴求：「自然的森林」、「乾淨的水」、「健 康的食物」、「可回收的資源」，「以及環境友善的政策」1。這場遊行相當程度的 反映了台灣的保育團體所認知到的台灣當前環境問題的交集，其中，森林和水更是 關注的重點。像是河水氾濫、山區土石流這一類的災難，不僅是每年颱風季節時透 過新聞節目反覆播送到社會的每一個角落的恐怖畫面，也實際的影響到非山區的人 民的生活。事實上，就在這場遊行舉辦的前幾個月，行政院經建會提出了「國土復 育策略方案及條例草案」，而這個條例草案在送到立法院前卻已引起了社會中的爭 議。
在草案的初始版本中，設計了兩個手段來停止高山地區的墾伐活動：第一個手 段是以海拔高度進行分區管制，第二個手段是停止修復高山地區的基礎設施並逐漸 遷移現有居民。這兩個手段直接涉及到的對象之一，就是高山地區的原住民，因此 台灣社會中立即出現了許多對於這個草案的批判聲音，其中大部分是針對這些措施 將對原住民生計造成的影響，但是，一群以來自北台灣的泰雅族部落為主的社區領 袖，則提出了一份不是以「生計」為訴求的抗議聲明。 聲明中指出：「在沒有族人 的允許之前，不應該有任何的計畫或條例在我們的領域上被執行」。社區領袖們表 示會「用一切的手段阻止任何會傷害到原住民土地權利的行動」2，他們並要求政府 實踐「新伙伴關係條約」。這項條約是在二○○○年總統大選時陳水扁總統和原住 民族各族群的代表以簽署條約的形式所共同提出的一項宣示，雖然在現有的法律架 構下並沒有實際的效力，但是陳水扁總統當選後的民進黨政府，亦透過行政的手段 嘗試履行這項政治承諾，其中自二○○二年開始由行政院原住民族事務委員會所推 動的「原住民族傳統領域調查計畫」，即宣稱是針對條約中「恢復原住民族傳統領
1 Taiwan Academy of Ecology, May. 21st, 2005
http://www.pu.edu.tw/~ecology/taiwan/e-paper/ep-64.htm
2 Lihpao Daily, Jan. 30th, 2005.
http://www.lihpao.com/article.pl?sid=05/01/31/0340200&mode=thread
域」一文所作的準備工作。因此，這項原住民社區領袖抗議「國土復育條例草案」
所提出的聲明，雖然只是眾多的抗議聲中的一部份，卻點出了經建會的國土復育思 維和原住民權益的衝突的癥結──誰有權決定這個土地該作什麼形式的使用？
為了回應社會的反彈聲浪，經建會在一連串的公聽會後，對條例草案作了部分 的修正，而這個版本也在二○○五年五月的行政院院會中通過。修正的版本將原住 民部落排除在停止修復公共設施的範圍之外，並且增擬了一個包含五個條文的原住 民族專章。這五個條文的主要精神為：一、除非是有安全的顧慮或是違建，政府不 能強迫原住民遷村；二、政府可以向原住民租用原為農牧用地的土地，授權土地所 有人進行造林、管理及巡守；三、原住民部落得依生態智慧及傳統知識擬定部落保
為了回應社會的反彈聲浪，經建會在一連串的公聽會後，對條例草案作了部分 的修正，而這個版本也在二○○五年五月的行政院院會中通過。修正的版本將原住 民部落排除在停止修復公共設施的範圍之外，並且增擬了一個包含五個條文的原住 民族專章。這五個條文的主要精神為：一、除非是有安全的顧慮或是違建，政府不 能強迫原住民遷村；二、政府可以向原住民租用原為農牧用地的土地，授權土地所 有人進行造林、管理及巡守；三、原住民部落得依生態智慧及傳統知識擬定部落保