原住民族土地法令制度變遷

國民政府統治之初，因接管台灣事務繁多，為方便管理，基本上沿襲日治時期 安定山地人民生活及發展山地經濟政策，接收日人所遺留的保留地相關書圖，如土 地登記簿、地籍圖等，僅將日治時期之「高砂族保留地」改稱「高山族保留地」，

依舊如日治時期保留地歸屬國有，但原住民仍擁有保留地之使用、收益權。

於民國37年訂頒《台灣省各縣山地保留地管理辦法》，除將「高山族保留地」

改稱「山地保留地」外，大體上仍維持日治時期之「高砂族保留地」範圍，且明訂 山地人民不得將保留地及其地上物作為買賣、抵押、交換、贈與之標的，奠定了今 日原住民保留地制度之基礎（顏愛靜、楊國柱，2004：257）。

此外，為改善原住民族經濟生活及增加農業生產，國民政府時期的基本山地政 策為「山地平地化」、「獎勵定耕農業」、「鼓勵造林」，民國40年開始推行山地 三大運動—《山地人民生活改進運動辦法》、《臺灣省獎勵山地實行定耕農業辦法》、

《臺灣省獎勵山地育苗及造林實施辦法》。民國42年又制定《促進山地行政建設計 畫大綱》與訂頒《臺灣省促進山地平地化五年計畫大綱》。這些辦法與計畫大綱，

皆係為將山地原住民族「平地化」與「同化」，出自於國家統治及平地人的優越心 理考量。

爾後依賴土地調查及地籍測量技術，於民國49至56年間全面進行重測，確定原 住民保留地範圍為總面積為240,634公頃，自此建立明確的原住民保留地權籍，作為 保留地管理之依據，並且透過土地登記來更新權籍資料，以落實推展獎勵造林及定 耕農業。

民國40年代，政府實行出口導向政策，為減緩平地人口增加導致農地不足的問 題，因而民國47年台灣省政府修正通過「改進山地管制辦法」，將儘量予原住民生 產技術輔導，平地人可申請開發山地資源，同年公佈「平地人民使用山地保留地清 理事項」。民國49年亦重新修正公布《台灣省山地保留地管理辦法》，明文規定山 地保留地屬國有（顏愛靜、楊國柱，2004：239），同時開放國有林班地及保留地，

供非原住民之公私企業及個人申請墾殖開礦，甚至優厚公教人員無償使用保留地栽 種，正式引進資本主義生產方式，自此平地勢力的資金及技術開始進入山地鄉。

省府推動「以山養山」政策，確立土地私有化與開發方針，開放耕地及建地私 有化，設立土審會，民國55年訂頒「促進山胞開發利用山地保留地計畫」，以改善 原住民族生活與自營能力，亦公布「台灣省公有山坡地推行水土保持辦法」，辦理 保留地清查工作。同年發生另一重大變革，再度修正公布《台灣省山地保留地管理 辦法》，實施保留地放租放領，於地籍測量完竣區，原住民得就使用之保留地，屬 農地者須設定登記「耕作權」，續耕滿十年無償取得土地所有權；屬建地者須設定 登記「地上權」，無償使用並隨農地一併無償移轉（顏愛靜、楊國柱，2004：241），

自此，原住民可個別所有保留地產權，保留地不再完全歸屬國有。又明訂原住民族 使用山地保留地之面積標準，按人口訂定每人使用土地面積之最高限額為：1.田地 目為0.2-0.4公頃；2.旱地目為0.4-0.8公頃，3.林地為1公頃（顏愛靜、楊國柱，2004：

241-242）。並且此次修法也承認原漢之間保留地買賣的事實，一則規定山地人民在 台灣省公有山坡地推行水土保持辦法公佈實施以前未經呈准佔用山地保留地者，依 照該辦法之規定處理，自此開啟漢人非法佔用保留地而被「就地合法化」賦予承租 權之途徑，再則明訂公私營企業、山地鄉公教人員、學校機關以及該辦法發佈實施 前已承租保留地，且於山地鄉設有戶籍的平地人，均得申請續租保留地，為平地勢 力進入山地鄉開了一扇便門（顏愛靜、楊國柱，2004：243、358）。

而後，民國63年再次修正《台灣省山地保留地管理辦法》，放寬公私營企業及 個人對保留地的使用，並公佈《台灣省平地人民非法使用山地保育地清理要點》，

民國65年公佈《平地人民非法使用山地保留地整理工作要點》，該年省府也宣佈公 有山地保留地自民國66年起，逐年釋出所有權，以落實保留地放領政策，改善原住 民族生活，使其有自力生活能力，並善盡土地利用，民國74年更公佈《加強山地保

留地管理與促進開發利用實施要點》，辦理保留地整理工作。民國76年著手辦理「山 胞使用山胞保留地以外公有土地增劃編為山胞保留地」工作，加速保留地放領政策 的實施。

民國73年『臺灣原住民權利促進會』成立，揭開台灣原住民運動序幕。隨著原 住民人口增加，可開發的保留地極為有限，且平地人逐漸入侵山地社會，原住民土 地不斷流失，因而引起了民國77、78年第一次與第二次的「還我土地運動」，建議 將山地保留地改名為山胞保留地，要求增編原住民保留地，迫使政府正視保留地不 足的問題，進行保留地增劃編的工作。

因而，依據「台灣省原住民社會發展方案」，策劃保留地增編業務，於民國78 年11月訂定「原住民使用原住民保留地以外公有土地增編為原住民保留地會勘處理 原則」（以下簡稱增編原則），規定凡原住民於民國77年2月1日前繼續使用其袓先 遺留之土地，迄申請當時仍使用者，皆可向轄區鄉（鎮、市）公所申請，經公有土 地管理機關同意後，即可增編為原住民保留地。

另為解決原住民族社會居住用地嚴重不足課題，輔導山胞取得原居住使用公有 土地權利，台灣省政府依行政院民國78年12月核定《臺灣省山胞原居住使用公有土 地劃編山胞保留地要點》，凡原住民原居住使用公有土地者，由鄉（鎮、市）公所 勘查、審查並經公有土地管理機關同意，即劃編為原住民保留地，以供原住民居住 之用，經行政院核定辦理民國79～81年計實施劃編二百餘公頃，也進行資源規劃，

訂頒《山胞保留地資源規劃》（民國78～81年）。

又民國79年台灣省民政廳山地行政處成立「臺灣省山胞行政局」，配合修正《山 胞保留地開發管理辦法》，提高位階由行政院發布，改稱「山地保留地」為「山胞 保留地」，限制原住民取得土地所有權後，如有移轉以山胞為限，但書條款規定合 法的公營、民營企業或非山胞，可申請承租開發原住民保留地，且將保留地耕作權 及地上權之設定，由宜農地、自用建地，擴充至農牧用地、養殖用地、林業用地，

並將設定取得他項權利後自行繼續經營之年限，由十年縮短為五年，此次修法更加 確定開發山地資源的目標，大幅放寬開發程度，包括政府機關、平地人民及公民營 企業均可在「妥善輔導原住民生活，對土地合理補償的前提下」租用保留地，更強 化平地資金長驅直入山地鄉（顏愛靜、楊國柱，2004：245、358）。

民國80年台灣省山胞行政局進行增編山胞保留地三年計畫（第一期），自80年 度至82年度止，由臺灣省政府執行，實施面積計13221.0933公頃，但民國81年起卻 停止受理有關增編保留地之申請案。

民國82年山地保留地上透過非法買賣而取得保留地「租用權」的漢人和企業集 團成立「全台山地鄉平地居民權益促進會」(一般簡稱「平權會」)，以組織力量積 極爭取山地保留地放領及解編，而原權會發動第三次「還我土地運動」以為回應。

民國82～84年間，為防止保留地的不當利用，配合「臺灣省加強山坡地保育利 用管理方案」與「強化原住民保留地違規使用之查報與取締工作事項」，自民國47 年至84年間，政府多次發佈「處理」、「清理」、「整理」原住民保留地等名目之 行政命令，據此非原住民可提出買賣契約，以要求原住民拋棄土地使用權，由非原

住民「合法」承租，將漢人非法佔用保留地之事實合法化。

並且，上述「原住民使用原住民保留地以外公有土地增編為原住民保留地會勘 處理原則」與《臺灣省山胞原居住使用公有土地劃編山胞保留地要點》，於民國79 年開始實施後，有關申請原住民保留地增編案，因山地鄉資訊不足，符合資格而漏 報申請者時有所聞，故經內政部民國83年10月3日開會研商，得不受行政院民國81 年1月16日停止受理增編期限之限制，其受理申請期限延長至民國87年12月底，研訂

「增編山胞保留地追加工作計畫」，工作執行期間自民國83年至84年，實施面積計 3294.65公頃。¹⁰由此可見，平地人逐漸入侵原住民的居住空間，使得原住民土地不 斷流失，造成原漢土地的衝突。

原住民保留地範圍經過多次增劃編，自民國56年確定總面積為240,634公頃起，

民國78～82年政府開始第1期增編13,221公頃，民國83～84年第2期增編3,294公頃，

加上民國78～82年劃編284公頃，民國87～94年第1批漏報增編4,026公頃，計增劃編 了20,825公頃的保留地，因此截至民國94年原住民保留地總計有261,459公頃（行政 院原住民族委員會，2006：96）。

民國84年訂定「原住民保留地開發管理辦法」，將「山胞」改為「原住民」，又 經多次修訂。民國89年再次修訂保留地管理機關改為行政院原住民事務委員會，民 國90年原民會預定調查原住民族用地分佈情形並彙整委託學術單位配合相關圖及資 料，勘定土地範圍，並取消田旱地目土地之區分，訂定原住民申請設定地上權或耕 地權之面積限制。民國92年保留地管理機關改為行政院原住民族委員會，並發布「未 產生經濟效益原住民保留地認定標準」。此外，民國96年陸續修正發布「補辦增劃編 原住民保留地實施計畫」、「公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範」、「公有土

民國84年訂定「原住民保留地開發管理辦法」，將「山胞」改為「原住民」，又 經多次修訂。民國89年再次修訂保留地管理機關改為行政院原住民事務委員會，民 國90年原民會預定調查原住民族用地分佈情形並彙整委託學術單位配合相關圖及資 料，勘定土地範圍，並取消田旱地目土地之區分，訂定原住民申請設定地上權或耕 地權之面積限制。民國92年保留地管理機關改為行政院原住民族委員會，並發布「未 產生經濟效益原住民保留地認定標準」。此外，民國96年陸續修正發布「補辦增劃編 原住民保留地實施計畫」、「公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範」、「公有土