台灣山地農業法令制度變遷

民國43年在農復會支助下，台灣省農業試驗所辦理「農林邊際地可利用限度分 類調查」，調查結果發現全台山坡地沖蝕嚴重，經統計全省有60 餘萬公頃，亟待調 整土地利用，實施造林及水土保持處理，此為促成政府成立水土保持專責機關之背 景原因。8此次調查期間為民國42至47年，以海拔100至1000公尺間之山坡地為主要

6 行政院原住民族委員會網站，查閱日期：2008.7.4，http://www.apc.gov.tw/chinese/。

7 行政院原住民族委員會網站，查閱日期：2008.7.4，http://www.apc.gov.tw/chinese/。

8 行政院農業委員會水土保持局網站，查閱日期：2008.7.16，http://www.swcb.gov.tw/ 。

調查範圍，其涵蓋面積共計1,497,855公頃（林國慶，2005：68；吳輝龍，2006：1-6）。 民國43 年台灣省政府農林廳設立「土地利用小組」，主管台灣省水土保持事業，

並由農林廳長召集成立水土保持技術委員會，審議水土保持政策及方案（吳輝龍，

2006：1-6）。民國48年8月7日之八七水災，造成台灣中南部嚴重災情，台灣省政府 即成立「台灣省山地農牧資源開發計畫委員會」，進行籌劃山地農牧資源開發、保育 專責單位。民國50年4月11日，台灣省政府成立隸屬農林廳之省屬三級機關「山地農 牧局」，其業務範圍包含：山坡地宜農、宜牧地之調查、區分、規劃，山坡地農牧土 地利用之法規研擬、山坡地農牧地之整理利用、水土保持有關工程、山坡地農藝園 藝及其他經濟作物之改進與推廣、山坡地畜牧之改進與推廣、其他有關山坡地發展 利用保育等。9

民國50年，山地農牧局針對國有山坡地開始處理濫墾地問題，著手整頓公有山 坡地約46萬公頃及國有森林事業區解除地約5萬3千多公頃之土地（簡碧梧，1994）， 並且設定「台灣省農林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」，逐筆區分查定土地可利用 限度，放租或放領給原墾民，以解決濫墾問題。該局辦理地籍測量，按土地可利用 限度標準，將每塊土地依坡地、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，區分為I

～IV級為宜農牧地，V級為宜林地，VI級為加強保育地，責成耕作者依土地區分等 級使用。宜農牧地實施農地水土保持後經檢查合格者，辦理放租或放領，宜林地完 成造林後予以放租。除公有山坡地外，原住民保留地及公私有山坡地均比照分級使 用（林國慶，2005：53）。

民國53 年台灣省主席黃杰發表「治山與防災」一文後，台灣省政府發布「台灣 森林水利水土保持工作聯繫辦法」，並成立「台灣省森林水利水土保持聯合技術小 組」，推動集水區規劃治理。民國54年起，農復會與山地農牧局合作推動「區域性綜 合水土保持及土地利用計畫」，集中規劃實施農地水土保持，同時以區域為單元，依 適地適作原則，建立現代化坡地省工經營農場為目標，進行各項公共工程及輔導農 牧經營技術，改善營農環境，促使山坡地農業永續經營，以兼顧山坡地保育與利用 相輔相成效果（林國慶，2005：53；吳輝龍，2006：1-6）。

民國60年代以前，我國農業以增產為主要目標，為增加農地面積與農業生產潛 能，政府鼓勵邊際土地之開發，包括山坡地與海埔新生地之開發，並且成立山地農 牧局來輔導山地農業（林國慶，2005：32）。

民國62年，頒訂「防止取締濫墾濫伐措施方案」，更積極處理山坡地濫墾的問題

（林國慶，2005：54）。又民國63年，隨著國民所得增加與對環境保育的重視，政府 訂定「區域計畫法」加強對國土之規劃與管理，針對非都市土地之管理則依區域計 畫法訂定「非都市土地管制規則」，對非都市土地加以分區編定，據以管理非都市土 地，實施區域涵蓋了全台大部分的山坡地範圍（林國慶，2005：32）。

民國63至66年，我國進行第二次山坡地之土地利用調查「台灣山坡地調查規劃 計畫」，調查單位為山地農牧局（今行政院農委會水土保持局），其調查範圍以山坡 地保育利用範圍，共計973,730公頃（包括台北市、高雄市），調查方式以航空照片

9 行政院農業委員會水土保持局網站，查閱日期：2008.7.16，http://www.swcb.gov.tw/ 。

判釋及實地核對兩大方式進行調查，調查宜林地有425,267公頃，其中50,245公頃超 限利用土地，超限利用率11.82％（林國慶，2005：60、68）。

民國65年，為強化對山坡地的管理，除了在分區中劃出山坡地保育區外，又訂 定「山坡地保育利用條例」對於山坡地的利用與管理加以規範（林國慶，2005：32）， 即以1969 年經濟部委託中華水土保持學會研擬之「水土保持法草案」為藍本，依據 山坡地特殊環境及發展趨勢，針對當時濫墾及超限利用最嚴重之農林邊際土地劃為 山坡地加以規範。惟本條例雖有「保育與利用」兼顧之名，但仍偏重於發展山坡地 農牧事業之保育「利用」（吳輝龍，2006：1-6）。並且，同年為確定山坡地範疇並重 新訂定「山坡地土地可利用限度分類標準」，全面調查山坡地之宜農牧地資源狀況，

及在保育情況下，可開發利用的潛力（林國慶，2005：53-54）。

民國66年9月更訂定「山坡地保育利用條例施行細則」（林國慶，2005：59）。隨 後，民國67年，台灣省政府為加強山坡地保育利用管理及徹底執行山坡地保育利用 條例，將全省山坡地保育利用範圍內土地編劃為103個農牧發展區，並予以規劃，評 估開發獲改善可行性，供為輔導區域性農牧資源開發依據（林國慶，2005：54）。

民國69年，政府開始進行全面山坡地土壤調查計畫，對山坡地資源規劃、開發、

利用、保育與管理，提供更周全的背景資料（林國慶，2005：54），台灣省於同年2 月6日劃定山坡地範圍（吳輝龍，2006：1-6）。民國72年年7月起實施「加強山坡地 保育利用管理方案」，為山坡地進入管理階段的重要里程碑。此一管理方案與1973 年頒訂之「防止取締濫墾濫伐措施方案」，使山坡地管理層面得以擴大，對山坡地非 農業使用的管理得以落實（林國慶，2005：54）。同年，亦訂定「加強山坡地保育利 用管理查報與取締要點」，防範違規破壞水土保持情事（吳輝龍，2006：1-6）。

民國72至75年，我國進行第三次山坡地之土地利用調查「台灣山坡地土地使用 現況調查」，調查單位為林務局農林航空測量所進行調查，其調查範圍以山坡地保育 利用範圍，共計992,710.72公頃（但包括屏東縣90,595.61公頃之區外保安林），調查 方式仍以航照圖判釋及現場校對兩種方式進行，調查宜林地有428,578公頃，其中 58,330公頃為超限利用土地，超限利用率13.61%（林國慶，2005：60、68）。

民國70年代以降，社會經濟環境迅速變遷，山坡地非農業使用之需求增加，違 規開發與濫倒廢土之情形日益嚴重，當時「山坡地保育利用條例」相關條文已難有 效管理及輔導，以致每逢豪雨，常易造成嚴重水患或災變，乃於民國75年全面檢討 修正條例，加強非農業用地之保育利用管理（吳輝龍，2006：1-6）。

民國78年，台灣省政府鑒於山坡地農牧局與農林廳主管農業、畜牧輔導業務重 疊，且承辦業務重點工作偏重水土保持及治山防災等工程方面，機關名稱與權責不 盡符合其實際，經民國78年10月27日核定修正組織規程，於同年12月5日改制為「台 灣省政農林廳水土保持局」，並將原承辦山坡地農業、畜牧輔導業務移轉農林廳相關 業務科辦理。

為反映對山坡地保育之重視，民國83年訂定「水土保持法」，加強山坡地的水土 保持工作（林國慶，2005：32），民國84年訂定「水土保持法施行細則」，民國85年

訂定「水土保持計畫審查及監督要點」及「水土保持技術規範」（林國慶，2005：59）， 立法精神主要係規範水土保持義務人應依據水土保持技術規範實施水土保持之處理 與維護。水土保持法係全面進行高山林地、山坡地、到平地以及海岸之水土保持監 督與管理工作。其法制架構及運作體制如下：1.明確界定應實施水土保持之行為範 圍，2.前開行為中具特別要件者，要求水土保持義務人擬具水土保持計畫、水土保 持規劃書及簡易水土保持申報書送請核定後，始可核發開發或利用之許可，使水土 保持事權統一，3.將符合一定條件之地區劃定為特定水土保持區，依相關規定實施 管制，並以河川集水區明訂應整體規劃治理，並擬定治理計畫，分期分區實施，4.

建構一定規模以上開發利用行為須由技師簽證之制度，俾利山坡地管理，確保水土 安全，建立水土保持專業技師規劃設計及監造簽證、水土保持保證金及代為履行制 度，以提高水土保持之品質，5.違規者應予裁罰（吳輝龍，2006：1-6）。

又於民國81至88年間，行政院農業委員會水土保持局推行「山坡地超限利用調 查計畫」，當時依山坡地土地可利用限度分類標準，所查定的宜林地及加強保育地共 有409,192公頃（林國慶，2005：65）。自81年度起補助臺灣省政府全面清查山坡地 超限利用情形，截至84年度止，完成調查面積152,737公頃，屬超限利用面積17,016 公頃，超限利用率為11％（行政院農業委員會，1995）。民國85至87年間，我國進行 第四次山坡地之土地利用調查「台灣山坡地土地利用現況調查」，調查單位為中華民 國航空測量及遙感探測學會，其調查範圍以涵蓋面積共計1,853,556.5公頃（其中山 坡地面積906,229.52公頃），以航照圖判釋及現場校對兩種調查方式進行（林國慶，

2005：60）。

民國89年，基於國土保安之原則，政府為積極輔導檳榔園造林，公告「山坡地 超限利用種植檳榔土地輔導實施造林計畫」（林國慶，2005：64）。民國90年除訂定

「山坡地保育利用管理獎勵辦法」外（林國慶，2005：59），同年，張院長於8月3 日召開記者會提出：一.加速推動全國性生態造林運動，二.山坡地超限利用地徹底解 決，三.推動平地造林與綠化等三項指示，農委會依照 院長指示，擬具「加速全面

「山坡地保育利用管理獎勵辦法」外（林國慶，2005：59），同年，張院長於8月3 日召開記者會提出：一.加速推動全國性生態造林運動，二.山坡地超限利用地徹底解 決，三.推動平地造林與綠化等三項指示，農委會依照 院長指示，擬具「加速全面