原住民族水資源法律政策措施

由於台灣屬海島型國家，水資源受天侯、緯度與地形因素影響，具有高度不確 定性，不僅季節性之雨量豐枯分佈不均勻，復因地形之地勢陡峭，水資源蓄積不易，

造成水資源運用日益困難。根據水利署發布資料，近年來台灣隨著人口持續成長，

產業結構改變下，島上水資源已面臨「缺水」臨界點，成為世界第十八個缺水國家，

對於國家未來經濟發展形成瓶頸，亦對台灣永續發展形成障礙12，因而，水資源議 題，已然成為當前得全民課題。(經濟部水利署，2004)

本節雖題名為原住民族水資源法律政策與措施，但並不是要切割水資源的權利 與義務，本計畫認為，有必要從相關法律措施及其政策討論中，探究原住民族在水 資源議題中，是否遭受不平等，又政策上應該有哪些的調整。

追溯最初，有關原住民族水資源課題相關之法令，係依據民國87年行政院修正 發布的原住民保留地開發管理辦法第38條，該條指出，原住民保留地內之竹木，若 是位於水庫集水區、溪流水源地帶、河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域等情 形時，為了維護生態資源與確保國土保安，依法該管主管機關將限制採伐竹木。雖 然，原住民保留地之劃設初衷，係為了保障原住民生計、推行原住民行政所保留之 原有山地保留地，並須依規定劃編、增編供原住民使用，但法條中「維護生態資源 與確保國土保安」等字義裡，已然表現出政府對「水質保護」的重視程度；然而，

可以理解的是，該辦法係依據山坡地保育利用條例第38條而來，在該條例中，所稱 之山坡地保育、利用，依據第5條，係指依自然特徵、應用工程、農藝或植生方法，

以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水 土保持處理與維護，並為經濟有效之利用，因此在原住民保留地開發管理辦法有以 水質保護為前提之規定，可見一斑。

乃至民國91年修正之原住民保留地輔導共同、合作及委託經營實施要點，則指 出原民會得參酌各原住民保留地所屬鄉鎮、村落、自然環境、生產條件、土地、水 文、人力、觀光遊憩、森林遊樂及工業資源等劃定各種開發專業區，或選定適當區 域，策訂開發利用計畫，辦理區域性、專案性發展工業，並輔導推行共同、合作或 委託經營。在此一要點中，對於原住民保留地的水資源課題，和前述原住民保留地 開發管理辦法第38條，有了較為不同的論調，依據本要點，相關部會「得以參酌原 住民保留地所屬當地之水文特性，策訂開發利用計畫」等。然而，由於規範標的不 盡相同，於前段條例所指，是為了特定集水區的水質保護而限制原住民的竹木採伐，

12 經濟部水利署，2004，臺灣水資源-- 台灣地區水資源調配及開發策略，

http://www.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=11735&ctNode=2314&comefrom=lp。

此段要點則是於計畫層級尊重在地水文，加之要點中所指的「水文」一詞並不具體，

且要點「得參酌」而非「應參酌」，因此，雖然可見政策思維已有許轉變，但對於 原住民水資源權利之實質保障，仍無法收其效果。

但民國92年5月2日總統華總一義字第09200081110號令公布之擴大公共建設振 興經濟暫行條例與其附帶決議，接下來，行政院農業委員會水土保持局，也依據前 述暫行條例，執行制定水土保持局擴大公共建設計畫工作手冊。從擴大公共建設振 興經濟暫行條例與水土保持局擴大公共建設計畫工作手冊中，可以發現，在水資源 相關的公共工程中，政策已逐漸將在地原住民納入，例如：於原住民地區之計畫應 優先進用原住民等，但從粗略的規範中，我們卻也發現，在這當中，主要被重視的 僅是原住民的就業議題，而非原住民族與水資源的結合，甚至僅淪為工程雇工，實 則與在地水資源的權利核心議題脫鉤了。

直至行政院農業委員會水土保持局所提出之96年度施政目標，才逐漸將原住民 與在地水資源議題有所結合，例如：為推動易淹水地區水患治理，將以流域整體治 理方式，辦理上游集水區及坡地易淹水地區與原住民地區治山防洪工作，綜合考量 安全、生態、環境、景觀等功能，進行有效治理，以達減少土砂災害、降低下游地 區洪患規模之目標等。

在水資源相關產業方面，則早在數年前，行政院原住民族委員會便於民國92年 訂定發布原住民個人或團體經營原住民族地區溫泉輔導及獎勵辦法。同時，溫泉法 第14條，關於原住民族地區溫泉事業的輔導及獎勵辦法，也鼓勵了原住民的在地就 業與創業等。這主要可歸因於部落溫泉觀光業的興起，以及政府期望輔導部落從事 觀光發展等大方向政策而來，但我們卻也發現，獨立經營溫泉觀光對於一般原住民 而言有其困難，尤其在資金上易遭遇困難，而仔細觀察該辦法，可以發現，非原住 民可輕易藉由人頭或合夥方式，取得相關輔導獎勵，並僅需聘雇十分之一以上原住 民，讓人不禁匪夷所思該辦法既然是名為「原住民族地區」溫泉輔導及獎勵辦法，

但鬆散的規範，似乎無法增進部落在地居民就業，更遑論實際接受獎勵補助的對象，

是否真為當初設想的保障對象，且該辦法未進一步規範進行產業對環境的保護與獎 勵除外的規定，更增添原住民地區環境遭受破壞的不確定性。

民國93年修正公布之森林法第56-3條，指出了在自然保護區等地方所禁止從事 之行為規範與罰則，該條也敘明，如係為原住民族基於生活慣俗需要之行為，則不 受前述各款規定之限制。然而，不得不加以非議的是，該法明顯疏於規範或界定，

僅籠統的指陳原住民族基於生活慣俗需要則不受限制，除顯見社會對原住民族生活 慣俗的不理解，亦有醜化原住民族文化之嫌，更遑論對原住民族-水資源的認知層 次。另依水利法第78條之2規定訂定之河川管理辦法，其第28條中指明水利法第78 條之1第7款所稱其他與河川管理有關之使用行為事項，雖相較前述森林法第56-3 條，已針對何謂原住民因傳統文化、祭儀或自用加以界定，但仍無法突顯原住民族 在水資源方面的議題與內涵。

至於，一般用水方面，由於原住民部落往往多受到地形、交通等限制，致使生 活機能及生產環境相對落後，而山區部落自來水建設所需經費較大，且營運成本偏 高，故當地多採簡易設施取得所需用水，造成原住民同胞生活用水的供應不穩定。

因此，為改善原住民飲用水之品質，經民國87年台灣省自來水股份有限公司辦理原 住民地區自來水及簡易自來水調查規劃後，行政院原住民族委員會遂提出「第1期4 年(90～93 年度)公共建設計畫－改善原住民部落簡易飲水設施計畫」、「第2期4 年 (94～97 年度)公共建設計畫－原住民地區部落水資源規劃及供水計畫」。然而，由 於台灣地區水資源在時間及空間上分佈不均勻，除了需興建蓄水設施以蓄豐濟枯 外，還必須在大區域內跨流域調度水資源，以平衡水資源在區域間分佈之不均勻。

加之近年來環保意識高漲，對於水庫之興建，反對聲浪逐年提高，因此，其他水資 源設施、技術包括人工湖、海水淡化等亦已成為開發水源之手段。另外，因應未來 加入世界貿易組織後，農業政策勢必檢討以為因應，因此配合農業政策，評估釋出 農業用水轉供生活及工業用水之可行性，以提高水資源利用效率，減少開發新水源 工程壓力，亦是政府水資源政策之重要課題之一。因此，為能滿足台灣地區未來的 用水需求，水利署已研擬完成「台灣地區水資源調配及開發策略」，將台灣地區分 為北、中、南、東四區，依各區未來預期之人口及工商業成長所需之用水需求，分 別研提水資源調配及開發策略，以滿足各區至民國110年為目標之生活及工業用水，

提高人民生活品質，促進國家經濟發展。

但在近年間多次的風災、水庫供水出現危機下，為了確保石門水庫營運功能、

上游集水區水域環境之保育及穩定水庫供水能力、保障民眾用水權益，立法院於民 國95年1月13日三讀通過石門水庫及其集水區整治特別條例，並於95年1月27日公告 實施。其中，第7條指出，有關集水區整治方案應包含下列各款：1.攔砂壩新建計畫 應依原住民族基本法規定辦理。2.現有攔砂壩應進行疏濬、拆除或其他改善作業。

3.禁止新闢產業道路，並對現有產業道路進行必要之改善，惟現有產業道路不得升 級或拓寬。4.石門水庫及其集水區之整體環境生態復育、土地利用型態檢討與禁止、

在地住民照顧、及各種有利於整體石門水庫及其集水區整治、復育有關之必要措施。

同時，為了因應近年洪颱豪雨災害造成原水濁度驟昇，屢影響淨水廠淨水功能，

本部依本條例第三條研擬『石門水庫及其集水區整治計畫(初稿)』，以加快水庫治 理速度，降低缺水風險。整治計畫上游集水區以土地使用管理與防災監測之非工程 手段為主、山坡地治理為輔，水庫庫區及自來水供水系統以災害復建、提升取水功 能、擴充淨水廠處理能力與增加備援容量為策略，近期以95年颱風期間不分區供水 為目標；中長期目標為延長水庫壽命、降低缺水風險，此外並可增加集水區原住民

本部依本條例第三條研擬『石門水庫及其集水區整治計畫(初稿)』，以加快水庫治 理速度，降低缺水風險。整治計畫上游集水區以土地使用管理與防災監測之非工程 手段為主、山坡地治理為輔，水庫庫區及自來水供水系統以災害復建、提升取水功 能、擴充淨水廠處理能力與增加備援容量為策略，近期以95年颱風期間不分區供水 為目標；中長期目標為延長水庫壽命、降低缺水風險，此外並可增加集水區原住民