行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
石門水庫集水區原住民地區資源利用與永續發展之研究--以部落為基礎進行流域治理之原住民族土地政策研究：以
尖石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落為例(I)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 97-2621-M-004-003- 執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 顏愛靜 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：陳亭伊 碩士班研究生-兼任助理人員：劉佩琪 博士班研究生-兼任助理人員：羅恩加 其他-兼任助理人員：陳胤安 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 98 年 09 月 29 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■ 成 果 報 告
□期中進度報告
以部落為基礎進行流域治理之原住民族土地政策研究：以尖
石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落為例(I/II)
Indigenous Land Policy for Community-Based Watershed
Management：A Case Study of the Atayal Communities in
Takazin and Sakayazin Valleys
(I/II)
計畫類別：□ 個別型計畫
■
整合型計畫
計畫編號：NSC 97－2621－M－004－003
執行期間： 2008 年 08 月 01 日至 2009 年 07 月 31 日
計畫主持人：顏愛靜
計畫參與人員： 羅恩加、陳胤安、陳亭伊、劉佩琪
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
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處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計
畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：國立政治大學地政學系
中 華 民 國 九十八 年 七 月 三十一 日
中英文摘要
一、計畫中文摘要
我國的集水區治理，因權責分散、缺乏區域整合及在地參與的機制，常有成效 不彰的問題；同時，由於資源治理機關目標過於單一化，往往未考慮原住民部落之 發展需求，造成族群間的環境不正義。以石門水庫上游集水區為例，早年因為水庫 興建而強制遷村造成淹沒區原住民部落失散流離，未遷村的部落則因集水區的管理 而受到各項的限制；晚近因為水庫沈積日增，山區原住民部落的耕作和土地利用對 水資源的影響成為受矚目的焦點。雖然政府的石門水庫集水區整治計畫中定有保留 地復育的項目，對保留地的違規使用進行舉報，但始終缺乏從部落發展的角度進行 思考之整合性資源治理政策。因此，本研究目的，冀藉實證研究提出以部落為基礎 單位，設計流域整合之多目標資源治理模式，及兼顧永續發展與環境正義原則之原 住民族土地政策。 目前，我國的原住民政策的法制架構正因原住民族基本法等法律的逐漸完成而 面臨重大的調整，未來我國集水區之治理之成效，將與原住民族土地政策有更直接 而密切的關係。故本研究將以深度訪談、焦點團體及參與式觀察等研究方法進行泰 雅族部落田野調查，並結合傳統生態知識、社區自然資源管理、跨尺度網絡理論等 分析工具，探討這些部落的土地資源使用的經濟性/非經濟活動，以及支持這些使用 方式的社會組織和土地觀，藉以從在地的觀點釐清部落發展之確切需求，並分析與 研究區域相關的土地資源制度和政策對於部落的資源利用之激勵與限制結構。最 後，本研究將衡諸資源管理之跨尺度需求與目標，以及原住民保留地與傳統領域之 法制架構，就部落為基礎的資源管理制度提出具體政策建議。 關鍵詞：原住民族土地政策, 流域治理, 泰雅族部落, 部落為基礎之資源管理二、計畫英文摘要
In lack of mechanism for regional integration and community participation, the watershed management in Taiwan use to be disorganized and inefficient. Meanwhile, even though most of the watersheds of reservoirs are located in the mountain indigenous areas, the needs of the development of indigenous communities are not well considered. It leads to the issue of environmental injustice. For example, the construction of Shih-Men Reservoir in 1950s enforcedly displaced certain Atayal indigenous communities and the regulations for the management of its watershed continually confined the other communities in this area. The increasing sediment in this reservoir has attracted governmental concerns to the land use activities in indigenous communities in recent years. Therefore, the purpose of this study is to propose an indigenous land policy for community based, regional integrated and multiple purposed watershed management which can meet the principles of sustainable development and environmental justice.
However, no integrated resource management policy was made in the aspect of indigenous community development. The only measure implemented was to enforce the report of illegal Indigenous Reserved Land farming. Aiming to propose the institutional design that can balance both the goals of indigenous community development and watershed conservation, and response to gradually changing legal infrastructure for indigenous autonomy since the pass of Indigenous Basic Law, this study will conduct a two-year fieldwork in the Atayal communities in the Takazin and Sakayazin River Valleys, which is just the watershed of the river runs to Shih-Men Reservoir. This study will explore: 1) the land/resource using activities and both the social conditions and eco-philosophy supporting these activities; 2) the needs of community development in indigenous perspectives; 3) the incentive/restrictive structure made by resource policies and regulations related to this area. In the end, this study will analyze the needs and goals for resource management in different scales, scrutinize the regal infrastructure of Indigenous Reserved Land and Traditional Territory, and make concrete suggestions to the institutional construction of community based watershed management. The methods for information collection will include in-depth interview, focus group and participatory observation. The theoretical tools applied will include the theories of traditional ecological knowledge, community based resource management and multi-scale network analysis.
Key words: Indigenous Land Policy, Watershed Management, Atayal Communities, Community-Based Watershed Management
目錄
中英文摘要... 2 目錄 ... 4 壹、報告內容... 6 一、前言... 6 （一）整體（兩年計畫）研究目的 ... 8 （二）本年度（第一年計畫）研究目的 ... 13 三、文獻探討 ... 14 （一）原住民族與發展及保育... 14 （二）原住民與社區自然資源管理 ... 19 （三）共同管理理論 ... 22 （四）國內原住民以社區為基礎之資源經營管理案例的研究... 25 （五）泰雅族傳統社會組織研究... 29 （六）研究區域中與集水區管理相關之重大環境事件回顧... 31 四、研究方法 ... 35 （一）整體研究（兩年計畫）之研究方法... 35 （二）本年度（第一年計畫）計畫之研究方法... 36 五、結果與討論（含結論與建議）... 40 甲、重要結果 ... 40 （一）部落土地資源利用與發展之需求分析... 40 （二）外部土地與水資源利用政策之制度分析... 48 （三）外部制度對部落發展的激勵與限制分析... 76 乙、課題討論 ... 92 （一）政府土地利用法令制度不利於原住民傳統文化的保存、運用與延續 ... 92 （二）原住民部落經濟產業發展困難，缺乏外部奧援 ... 93 （三）政府當前的原住民地區政策，與部落發展的實際需求存有落差，導 致部落發展趨於邊緣化 ... 95 （四）政府將環境災害歸因於原住民族農地利用，與族人在地環境認知有 所出入，恐有失公允 ... 97 丙、研究建議 ... 98 （一）在實證的層面 ... 98 （二）在理論的層面 ...101 （三）在後續研究的層面 ...103 貳、參考文獻...104 參、研究成果自評 ... 114 一、研究內容與原計畫相符程度... 114 二、達到預期目標情形... 115 三、研究成果之學術或應用價值... 116 四、是否適合在學術期刊發表 ... 116 肆、附錄... 118一、受訪者名冊 ... 118 二、田埔部落 97/10/10 受訪者 A24、A25 訪談記錄... 119 三、秀巒部落 97/10/10 受訪者 A26 訪談記錄...123 四、養老部落 97/10/10 受訪者 A27 訪談記錄...125 五、錦路部落 97/10/10 受訪者 A25 訪談記錄...126 六、泰崗部落 97/10/10 受訪者 A29 訪談記錄...128 七、泰崗部落 97/10/10 受訪者 A30 訪談記錄...131 八、泰崗部落 97/10/10 受訪者 A31、32 訪談記錄...133
圖目錄
圖 1：本研究區域中六個泰雅族部落的分佈位置 ... 11 圖 2：農委會林務局與行政院原民會於 2007 年 10 月公告的兩村傳統生活領域範圍 ... 12 圖 3：利害關係人類型與共同管理 ... 22 圖 4：共同管理的四種方式... 23 圖 5：共同管理網絡的案例... 24 圖 6：傳統資源管理與共管安排的比較以及跨尺度的資源管理分析網絡 ... 26 圖 7：新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村原住民族採取森林產物作業要點下採集森林產 物事項之私部門及公部門關係圖 ... 84 圖 8：泰雅族馬里光與基那吉傳統領域守護管理規範下採集森林產物事項之私部門 及公部門關係圖 ... 84 圖 9：歐洲 MEA-scope 計畫評估農地價值概念圖...102表目錄
表 1：尖石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落... 10 表 2：泰雅族傳統社會土地產權制度的構成 ... 31 表 3：各年度研究方法摘要... 36 表 4：本年度計畫研究方法說明表 ... 37 表 5：研究問題、研究方法與資料來源的對照 ... 39 表 6：部落人文環境資料彙整表 ... 40 表 7：部落農業發展情形彙整表 ... 42 表 8：部落觀光遊憩產業發展情形彙整表... 45 表 9：部落發展需求彙整表... 48 表 10：新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村原住民族採取森林產物作業要點及泰雅族馬里 光、基那吉傳統領域守護管理規範關於採集管理規範之比較表 ... 86 表 11：本年度計畫預期完成與已完成工作項目表 ... 114 表 12：本年度計畫達成預期目標情形彙整表 ... 115壹、報告內容
一、前言
台灣近年自然災害不斷，尤其山地地區，山崩、土石流不斷，除導致山區居民 生命財產的嚴重威脅外，也影響到下游民眾的生活品質及安全。如民國 90 年至 94 年汛期期間，桃芝、納莉、艾莉、海棠、瑪莎等颱風相繼來襲，造成山崩、地滑、 土石流災害，導致石門水庫及其上游淤砂量大增，影響大桃園地區的民生用水，即 是明顯例子。石門水庫的案例呈現了台灣在國土規畫上水資源管理、山坡地土地管 理及森林經理的諸多問題，也使得山地地區的土地資源利用方式成為國土規劃與環 境政策的焦點。爲解決石門水庫的問題，立法院民國 95 年 1 月 13 日三讀通過「石 門水庫及其集水區整治特別條例」研提本第一階段(民國 95～97)執行計畫，以利編 列預算循序執行推動。 然而除了從土木工程的觀點以增強及維護石門水庫的硬體建 設外，如何有效的在其上游集水區落實在地適宜的土地管理制度，以維護森林集水 的功能及達到水土資源的永續利用，才是國土永續利用的核心課題。此外，台灣山 地地區除了國有林班地外，主要為原住民的保留地範圍，2000 年陳總統的「原住民 新伙伴關係」宣示，開啟了重新整理政府與原住民族關係的開端。原住民族基本法 以及原住民族土地及海域法草案中，已將原住民族土地之定義包含原住民保留地與 原住民族傳統領域兩大部分，以石門水庫上游集水區為例，幾乎完全屬於泰雅族保 留地與傳統領域所涵蓋之範圍，使得台灣山地地區土地資源之經理及永續利用，將 與原住民族土地政策有更直接而密切的關係。因此如何透過多元尺度的環境治理以 降低環境災害對土地系統所造成的脆弱性，並提升台灣山地地區土地資源的永續 性，便成為亟為重要且迫切的課題。本整合計畫擬以石門水庫集水區為例，探討影 響土地資源利用（land use/cover change, LUCC）之自然環境與人文環境的驅動力相 關因素分析，並檢視環境變遷所造成的環境衝擊及脆弱度，從而提出結合原住民在 地特質之環境治理方式，以作為台灣山地地區資源利用與永續發展之相關決策參考。 土地資源的利用呈現了人與環境互動結果在空間上的特性與表徵，資源利用的 方式來自於人類從事各種產業活動或資源利用時的決策，個體的決策會受到不同社 會文化背景、政策經濟發展條件，及自然環境的限制；因此資源利用方式的變遷實 質上即是一種在地社會過程在地表上的紀錄，受自然及人文環境的共同形塑，其改 變的結果不僅會影響整個自然與生態系統上的運作，開發行為一旦超越土地的承載 力，在自然條件的配合下，更常常導致嚴重的自然災害，影響社群乃至於整個區域 系統的穩定性。 有鑑於全民對國土永續利用的殷切需求，以及政府原住民政策的新思維，在永 續發展目標的追求下，本整合計畫擬以土地資源利用之環境治理作為貫穿總體計畫 之核心概念，以分析石門水庫集水區內自然環境的條件及其變化與災害之分布，並 深入探討如何透過不同行動者的脈絡分析，建立符應總體國家政策及在地環境特性的國土規劃以提升土地資源之永續性，並改善因不當的土地資源利用所產生的災害 與脆弱性。環境治理(environmental governance)一詞在近年全球環境變遷的議題下， 受到廣泛的重視，IHDP(International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change)在其科學計畫中中，就將治理(governance)列為四個科學核心 議題之一。環境治理是從制度(institution)的面向，去重新觀看與操作環境的經理與 實踐，以治理(governance)的概念取代傳統管理(management)由上而下的策略，而強 調在環境經營上人文與自然環境間不可分割的雙連關係(coupled relations)，以及不 同行動者與權益關係人間跨尺度的溝通與合作，以形成符合在地資源特性、社會脈 絡，及符應政府政策方針之治理策略。 因此，以環境治理作為本計畫的研究架構可以貫穿整體計畫的目標—資源的永 續利用。整體的整合與分工的架構如下圖 1： 圖 1 本整合型計畫各子計畫整體分工合作架構圖 資源利用為人類利用土地的決策表現，其背後受到巨觀層次（macro view）的 社會經濟、文化、政策等驅動力（driving forces）的主宰，也受到自然環境條件的 約制，這些影響都受到微觀層次（micro view）的決策者特質所左右。在本整合計 畫中子計畫一在自然環境因子面向上，從土壤沖蝕與崩塌的觀點以分析自然環境上 較為敏感、不穩定的地區，並分析災害發生的機制；子計畫二結合社會行動與參與 式行動研究以探討原住民傳統生態知識及生態價值觀，此在地知識不僅作為資源利 用與永續發展認知架構的文化與生態基礎，也受到巨觀的社會制度與政策所影響， 並從而影響了在地居民的資源利用方式與對災害的社會脆弱性。透過子計畫一、子 計畫二的整合可以清楚的輪廓出在地自然環境的限制，與人類社會的環境價值演變 及其從而產生的資源利用方式。此資源利用方式會直接造成自然環境的改變與衝 擊，環境受到衝擊後，回饋至自然環境及人文環境，透過驅動力再影響資源利用的 變遷，在本整合計畫中由子計畫四結合自然條件因子(子計畫一)及人文驅動力(子計 地方尺度 國家尺度 自然驅動力 子計畫一 人文驅動力 子計畫二 土地利用及變 遷子計畫四 環境衝擊及脆 弱性子計畫三 政 策 子計畫五
畫三)進行土地利用與變遷之分析；而子計畫三則藉由國際上近幾年廣泛運用的耦合 的人與環境系統(coupled human-environment system)脆弱性分析方法，建立環境衝擊 所造成的脆弱性地圖，此地圖由環境治理之觀點，以比較分析在地原住民識覺下的 脆弱性和公部門外在認知之脆弱性差異，作為環境治理上溝通與連結在地尺度與公 部門政策尺度之觀點。整體研究架構的終極目標為永續策略的研擬，在本整合型計 畫中，由子計畫五(本研究)來進行，就資源的保育機制進行探討，並由此而發展以 在地部落為基礎，並能連結國家政策之永續發展策略。
二、研究目的
我國的集水區治理，因權責分散於不同機關，缺乏區域整合及在地參與的機制， 因此常有成效不彰的問題；同時，由於各資源治理機關目標過於單一化，雖然大部 分集水區都位於原住民地區，卻往往未考慮原住民部落之發展需求，而造成族群間 的環境不正義。以本研究區域為例，石門水庫上游集水區幾乎完全屬於泰雅族保留 地與傳統領域所涵蓋之範圍，早年因為石門水庫興建而強制遷村造成淹沒區原住民 部落失散流離，未遷村的部落則因集水區的管理而受到各項的限制與不便；晚近因 為水庫沈積日增，山區原住民部落的耕作和土地利用對水資源的影響成為受矚目的 焦點，雖然政府的石門水庫集水區整治計畫中定有保留地復育的項目，對保留地的 違規使用進行舉報，但始終缺乏從部落發展的角度進行思考之整合性資源治理政 策。目前，我國的原住民政策的法制架構正因原住民族基本法等法律的逐漸完成而 面臨重大的調整，依照原住民族基本法、原住民族地區資源共同管理辦法、原住民 族土地及海域法草案、原住民族自治區法草案的設計，原住民族土地將包括現有的 原住民保留地以及廣大的傳統領域，原住民族在原住民自治的架構下，對於原住民 族土地和其中的自然資源的權利將更加確立。未來我國集水區之治理之成效，勢必 與原住民族土地政策有更直接而密切的關係。如何在新的原住民族土地法制的基礎 上，進行政策設計，使得原住民族部落發展和集水區保育之目標得以達到平衡，便 成為迫切且重要的課題。（一）整體（兩年計畫）研究目的
本研究的目的，是希望經由實證研究提出能夠以部落為基礎單位、以部落群所 分佈之流域（集水區）進行區域整合、形成多目標資源治理模式、並兼顧永續發展 與環境正義原則之原住民族土地政策設計。 理論上，達到國家整體生態保育與原住民部落發展的雙贏，是當代政策設計最 高的理想。二十世紀後期對「保育帝國主義」的反省，以及對原住民族土地、自然 資源關係的認識，促成了保育典範的轉移和一系列原住民自主治理資源的討論，如 聯合國原住民族工作小組的「原住民的自然資源永久主權」報告一文中所指出：經 過許多案例的經驗分享，已經使得國際間廣泛的認知到，在保護原住民的土地與資 源權的同時，達到國家利益和原住民的利益之間的適當平衡，是絕對可能的事情 （Dase，2003：02）。2007年通過的聯合國原住民族權利宣言中，更明確指出原住民族應有權以自己的方式利用、維護土地、自然資源，並決定自己未來的發展。這 些權利，不只是立基於族群正義的原則，也是基於環境正義的考量，它們的行使至 少有三層生態學上的意義：首先，原住民族的存在是生物多樣性中不可或缺的一環， 原住民族對土地、自然資源的使用正是生物多樣性得以維持的重要因素；再者，原 住民的在地、傳統生態知識，可以彌補、矯正現代科學理解世界方式之不足與偏執； 同時，它意味一種社會關係的調整，過去強勢者以自己的價值觀，粗暴的決定什麼 該被開發、什麼該被保護，誰被服務、誰可以被犧牲的不正義模式，不該再發生。 然而，另一方面，這樣的理想並非可以憑空達成，而是需要許多的制度調整與 安排。以我國現今的狀況而言，雖然對於原住民資源權的尊重已成為社會普遍的共 識，並且在許多時候成為原住民族相關政策設計的重要原則，然而亦時有像是「國 土復育條例草案是否對原住民生存造成威脅」、和「開放原住民在丹大林場狩獵是 否恰當」等爭議出現。顯見，在保育與發展兩種目標的背後，是可能有衝突存在， 本研究區域中原住民保留地之耕作常被指責是引發石門水庫之水質惡化之原因，更 是一個明顯的例子。要消除這樣的衝突，達到國家整體生態保育與原住民部落發展 的雙贏的理想，是需要進入特定的社會脈絡，經歷實證案例研究，並透過適當的制 度設計，才能加以落實。 尖石鄉位於新竹縣東南隅，總面積527.5795平方公里，占全縣總面積的三分之 一強，為該縣最大的鄉鎮，為泰雅族原住民的原鄉。該鄉地理區域的特殊性為，全 鄉跨頭前溪與大漢溪之分水嶺，涵蓋兩個水庫集水區。前山為寶山水庫集水區，包 括義興村、嘉樂村、新樂村、錦屏村、梅花村等五村，開發較早，交通較為便利， 土地利用型態較為密集；後山為石門水庫集水區，包括玉峰村、秀巒村等兩村，開 發較晚，主要產業為蔬菜、果樹之種植。由於本區域生態資源豐富，例如有玉峰瀑 布、秀巒溫泉、司馬庫司及鎮西堡神木、大霸尖山風景線等，近年來已吸引不少遊 客進入觀光旅遊，加上民宿新設，帶來部落發展的契機，在塔克金溪與薩克亞金溪 流域之泰雅族部落的正式經濟活動，即以農業和觀光為主，然而在正式經濟活動之 外，亦有狩獵、林產物採集等非正式的經濟活動。目前，此流域之部落所面臨之土 地、自然資源問題主要包括： 一、因為合法耕地的不足，在經濟需求的壓力下，必須在原為林業用途之保留 地上進行耕種，而引發外界對於其破壞造成石門水庫水資源退化的質疑； 二、新興的觀光、生態旅遊活動，雖然帶來經濟契機，但隨著遊客的增加，生 態的壓力也與日俱增，同時因為經濟條件的改變也造成部落內部社會關係的再一次 重組； 三、傳統的狩獵、林產物採集，以及和自然資源相關的部落傳統慣習和內部規 範並未受到外界法律制度的完全認可，例如司馬庫斯的櫸木事件就顯示了部落和國 家在資源維護、管理概念上的衝突。 在司馬庫斯櫸木事件的爭議之後，農委會林務局會同行政院原住民族委員會公 告了玉峰、秀巒兩村的傳統生活領域範圍，以及此地區原住民申請採集林產物的作 業要點，顯示在原住民族基本法的通過之後，原住民族的傳統領域權利已經得到一 定程度的確立，也顯示未來此區域的自然資源管理勢必和原住民族的保留地、傳統
領域政策有更密切的關係。然而，光是一個林產物採集的申請要點，既無法滿足原 住民部落對於資源自主治理的主張，也無法解決上述此區域中所面臨的三大土地、 自然資源問題。這三大問題的解決，有賴調和不同資源項目管理目標之間的潛在衝 突、不同區域層級之間發展利益的潛在衝突，以及泰雅族傳統慣習與現代制度之間 的潛在衝突。因此，本研究將此研究區域以深度訪談、焦點團體及參與式觀察等研 究方法進行兩年之田野調查，並結合傳統生態知識、社區自然資源管理、跨尺度網 絡理論等分析工具，探討這些部落的土地資源使用的活動，以及支持這些使用方式 的社會組織和土地觀，藉以從在地的觀點釐清部落發展之確切需求，並分析與研究 區域相關的土地資源制度和政策對於部落的資源利用之激勵與限制結構。以期能衡 諸資源管理之跨尺度需求與目標，銜接原住民土地之法制架構，為部落為基礎的資 源管理政策與制度設計提出具體建議。 表 1：尖石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落 部落 所屬亞群 目前主要產業 主要自然資源 1.秀巒 Knazi 群 農業、觀光 河川溫泉、保留地及周邊森林 2.泰岡 Knazi 群 農業 保留地及周邊森林 3.新光 Knazi 群 農業、觀光民宿 保留地及周邊森林 4.鎮西堡 Knazi 群 農業、觀光民宿 保留地及周邊森林 5.養老 Knazi 群 農業 保留地及周邊森林 6.司馬庫斯 Mariqwan 群 農業、觀光民宿 保留地及周邊森林
新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村原住民族傳統生活領域中依森林法第十五條第四項得申請採取森林產 物範圍圖（32, 107.52 公頃） 圖3：農委會林務局與行政院原民會於2007年10月公告的兩村傳統生活領域範圍 資料來源：行政院公報資訊網，2007.12.30搜尋 http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub/eg013198/ch07/type2/gov62 /num24/Eg.htm
以下分列出在主要研究目的之下，所設定的各年度研究目的，以進一步說明此 兩年計畫的邏輯，以及各年度計畫之間的關連性： 1.第一年（民國九十七年八月至民國九十八年七月） ˙從在地的觀點釐清部落發展之確切需求： 本研究目的之重點，在於透過深度的民族誌研究方法，釐清各部落中的土地、 自然資源使用方式，這些土地、自然資源使用方式，包括傳統的狩獵和文化行為， 也包括現代的經濟活動。藉對由使用方式以及支持這些使用方式的組織等社會條件 與價值觀比較分析，本研究試圖呈現傳統制度與現代制度之間衝突、競爭甚至達成 妥協的過程，並從在地觀點詮釋部落發展之需求。 ˙分析相關的土地資源制度和政策對部落資源利用之激勵與限制結構： 本研究目的的重點，在於釐清外部政策與制度對於部落資源利用之影響，分析 的對象將以集水區管理制度為主，包括森林、水土保持、飲用水管理、土地管理等 相關政策與法律，透過對這些分析，本研究試圖釐清影響集水區中原住民部落土地、 資源使用的基礎制度，以及它們對於原住民部落發展需求所形成的激勵與限制結構。 2.第二年（民國九十八年八月至民國九十九年七月） ˙評估資源管理之跨尺度需求與目標： 本研究目的的重點，在於分析並比較涉及集水區管理的不同政府層級、資源管 理機關之間的資源管理需求與目標，藉以釐清不同組織層級與地理空間之間的關連 性，並探討這些需求與目標之間有哪些是可能相容？如何使之相容？又有哪一些是 相互排擠？在相互排擠的情況下，如何進行價值和優先順序的取捨？ ˙在原住民土地法制架構下提出部落為基礎的資源管理政策與制度設計： 本研究目的的重點，在於經由綜合以上三個階段的研究成果，界定部落及區域 的社會生態系統，釐清資源管理要解決的問題以及涉及的參與者，分析系統中的連 結，評估部落及區域能力建構的需求，提出社區基礎的集水區管理的策略，並經過 對原住民族土地（包括保留地、傳統領域）、自然資源法制的分析後，提出具體的 政策與制度設計。
（二）本年度（第一年計畫）研究目的
本年度之研究計畫的主要研究目的，從在地的觀點釐清部落發展之確切需求， 並分析相關的土地資源制度和政策對部落資源利用之激勵與限制結構。 「資源」的意義是社會建構的，一項事物被界定為資源，是因為它具有維持個 人、社群的生存與成長的價值，資源的價值因人而生，資源的界定也就會衍生出一 套「什麼東西是資源、這項資源該如何使用、誰有資格使用這項資源」的社會關係。 同樣的，不同的社會對於「什麼是好的發展？該如何發展？」亦可能有其不同的詮 釋，要探討如何透過資源自主治理制度的安排，平衡生態保育與原住民部落發展的 利益，就必須進入其社會脈絡，並回到意義的產生過程，重新理解其發展的需求，以必避免政策制訂者錯誤的主觀詮釋，從而方可將在地知識重置於制度的安排與設 計之中。因此，本年度的研究將探討以下幾個層面的問題： 1. 目前研究區域中各部落的土地、自然資源使用方式為何？ 2. 這些土地資源使用方式哪一些是受到傳統制度的規範？哪一些是受到現代 政治經濟制度的影響？他們背後的社會組織和價值觀為何？ 3. 傳統與現代的土地資源使用活動、社會組織、價值觀之間是否有所衝突？ 彼此之間有沒有競爭的關係？抑或在傳統動態演化的過程中，以形成新的 適應現代環境的規範？ 4. 從上面的衝突、競爭或妥協的過程中，是否呈現出原住民部落對於發展的 需求？研究區域中各部落的需求是否有何差異性？有何共同點？ 5. 外部相關的資源管理政策、法規所形成的集水區管理制度，在過去如何影 響集水區中原住民部落土地、資源使用？它們對於上述原住民部落發展需 求形成的怎樣的激勵與限制結構？ 由於本整合計畫之研究目的之一，在於研擬資源永續利用的策略，其係以共用 資源、自主經營與原住民生態旅遊經營策略為例，進行此策略下的情境分析（scenario analysis）。因而本子計畫之研究目的適可和整合計畫之研究目的相互呼應。
三、文獻探討
（一）原住民族與發展及保育
1. 原住民族與發展及保育
1.1 從發展到永續發展 第二次世界大戰之後，西方國家把「充分就業」當作是重要的經濟政策的目標， 聯合國並把充分就業的條文納入聯合國的憲章中，主張聯合國應該在尊重平等與民 族自決的原則下，促進世界各國「更高的生活水準、充分的就業、以及社會和經濟 的進步與發展」（Article 55, Charter of the United Nations）。在1945到1950年之間， 美國透過馬歇爾計畫提供了一百九十億美元的援助，協助西歐國家戰後的經濟復 甦。在1944年於Bretton Woods, New Hampshire舉行的會議中，各國決定成立國際貨 幣組織（International Monetary Funds），以調節全球的經濟；稍後，則成立了世界 銀行（World Bank），作為促進第三世界發展的工具。這些組織的成員間普遍的信 念是，是凱因斯的總體經濟模型和政府介入的原則應該被推廣到發展中國家（Singer 1992）。 在當時西方國家退出殖民地、冷戰以及美蘇兩強競爭和第三世界國家結盟的政 治脈絡下，促進第三世界國家的經濟發展，使其成為資本主義陣營的一員，對於歐 洲以及美國來說，是極為重要。美國總統杜魯門一方面認為「更高的經濟成長是促 進繁榮與和平的關鍵」（Peet 1999，41）；另一方面，則認為防堵共產主義的擴張 是美國的國際責任。因此，國際經濟援助也就是國際政治戰略佈局的一部份。英國、法國，亦持續以發展計畫涉入其前殖民地的經濟、健康和教育等政策（Cowen and Shenton 1996; Rist 1997）。不過，在1950年代，這些被援助的國家，並沒有如預期 的提高生產，結構主義經濟學者為這些計畫的失效提出解釋，認為每個第三世界國 家都有各自特殊的經濟和社會條件，因此必須先瞭解各國經濟結構，並排除發展的 障礙（Meier 1984）。另一方面，新古典經濟學者則強調國際貿易比較優勢、市場 等分析，1950年代之後，發展經濟遂演變為以凱因斯、結構主義、新古典經濟學的 綜合體，一些比較重要的發展理論的觀念包括（Peet 1999，44-47）：二元發展－強 調第三世界國家中同時存在現代的、商業的部門以及低生產力的傳統部門，而發展 就是要利用現代部門之外的勞動力；動員國內資源－強調提高第三世界國內儲蓄 率，使這些資本挹注到生產性的投資；動員國外資源－強調國外資本、技術的轉移； 工業化策略－強調工業部門的成長；農業策略－認為農業的目的應該是可以提供食 物和原料、賺取國際貿易部門的收益、創造工業產品需求的市場、而農業收益應被 投注在工業的發展上，改變國家農業和工業部門之間的比例，同時強調引進新的農 業技術，一些較基進的學者則強調土地權的改革；貿易策略－發展學者之間原本對 於自由貿易與否、出口或進口導向有不同的看法，但逐漸傾向出口導向以及自由貿 易體制；人力資源－強調投資人力資本的重要，重視提高每一個個人的做為一個生 產力單位的能力，主張增進個人的技能、工作動機、醫療知識和價值觀；計畫評估 －透過政府和國際組織（例如世界銀行）的評估，使投資當發展中國家的資源達到 最理性的分配和利用；發展規劃和政策制訂－強調政府的調控功能。儘管這些發展 理論有各自關注的重點，但是其共同點是把發展當作一種階梯，認為發展中國家只 要採取正確的策略，就可以進階到已發展國家的階段。 發展的概念、理論和大大小小依照這些理論所設立的計畫對於西方世界援助的 國家產生了極大的影響，而這些影響許多並不如發展理論所預期。最明顯的例子是 美國的援助計畫在拉丁美洲的挫敗。對於「發展」的質疑逐漸出現，有學者提出核 心邊陲的理論，指出邊陲國家的無法發展，其實正是核心國家長期以發展為名介入 其政治經濟運作、維持核心優勢下的結果（Prebisch，1972）；亦有學者指出貧窮其 實是一種相對的、被建構出的概念，已發展國家以協助未發展國家脫離貧窮為己任， 其實是一種以西方社會的價值觀強加在別人身上的迷思；同樣的，「已發展」、「發 展中」、「未發展」的分類亦是如此（Shresta1995，Escobar1995）；也有學者從權 力和論述的關係角度，指出「發展」如何繼殖民主義之後，成為西方國家從他者身 上獲取利益予以正當化的一種意識型態（Escobar 1992；Cooper 1997；Mitchell 1995）。 到了1980年代，以發展理論所支持的國際援助計畫逐漸因為實際操作的失敗、 受到學術界質疑和挑戰而沒落，美國的雷根總統和英國首相佘契夫人所聯手推動新 自由主義，建立國際間的自由貿易機制取代「發展援助」而成為國際經濟事務中的 主流，像是世界銀行這樣的國際組織，不再像過去可以得到那麼多西方國家的資金 挹注，投入對第三世界政府的發展計畫。但是也在1980年代，國際環境論述開始崛 起，臭氧層遭破壞、溫室效應、熱帶雨林的急遽消失等議題，在工業國家政府、學 界和環保團體的共同推動下，成為世界性議題。1987年聯合國世界環境與發展委員 會（World Commission on Environment and Development ）提出名為「我們共同的未
來」（Our Common Future）的報告，報告中指出「在二十世紀的中葉，我們第一次 從太空中看到我們的地球，歷史學家或許將會發現這個景象對於人類的思想有著比 哥白尼革命更大的影響」，這份報告使「我們只有一個地球」從此成為一個響亮口 號，並提出「永續發展」（sustainable development）的策略。永續發展意指一種「既 能滿足我們現今的需求，又不損害子孫後代能滿足他們的需求的發展模式」（World Commission 1987，1）。「我們只有一個地球」的想法，使得西方「先進」國家重 燃對於非西方國家的熱情，世界銀行又再度成為西方國家「援助」非西方的重要國 際組織（Goldman 2004）。不過，這一次，在「永續發展」的概念和新自由主義的 影響下，「援助」通常是透過協助這些國家中環境的資源保護和可持續利用的形式 進行，而且計畫往往不是直接由政府執行，而是要求有一定比例的非政府組織的參 與和操作。 1.2原住民與永續發展 1980年代興起的新自由主義，展現在許多面向，但它的基本精神強調自由市場 的機制，反對由國家主導的直接干預和生產。在「小政府，大市場」的口號下，引 進社區、非政府組織的力量，進行公共事務的討論、決策與執行，成為一股新興而 強大的思潮，它和永續發展的理念結合在一起，促成了對於發展計畫的公共參與和 地方賦權的重視。 另一股和永續發展概念匯流的思潮，西方對於「現代化」的反省。在經歷了兩 次的世界大戰和西方社會快速發展之後所產生的問題之後，一些西方的學者，例如 人類學者李維史陀，認為要解決現代社會環境破壞、工具理性超越人性、工業化後 社會適應問題等等危機的良方，其實是存在前現代的社會中。於是，在1960-70年代， 西方的發展理論以一種救世主的姿態進入第三世界地區之際，被當作「落後」、「反 發展」的代名詞的「非現代」知識與觀念，遂反過來成為西方社會為未來尋找答案 的方向。 在此同時，原住民運動在國際社會上的串連，也與這股思潮相互助長，使得原 住民成為一個全球化的現象。現在被稱為原住民的民族，在那些剝奪了他們的主權 （sovereignty ）的現代國家裡，有其各自不同的歷史和奮鬥的過程，在某些國家裡 面的原住民，有著共同類似的經驗，但這些經驗其實很難有一個全世界一致的標準 （例如：在白種人為主的前西方殖民地國家內的原住民，到現在都還有很強烈的立 場認定自己是在被殖民的狀態，但是在亞洲經歷了民族國家獨立運動的原住民，許 多是某種程度參與了他們國家的誕生，在這個脈絡下，是否還算是被殖民？就有許 多不同的爭論，而若以台灣原住民的經驗來看，就和這兩者又各有不同之處），原 住民運動的國際串連，很大部分的原因，是因為其在地的運動受到挫折，而轉向超 越國家的界線，在全球尋求新的力量的支持和合作（Smith，1999），嚴格說起來， 它不應該叫做「國際」串連，因為它不是以「國」為單位的合作，稱之「跨文化」 的串連，或許更為恰當。而這種串連得以在全球形成一種不可忽視的現象，而使得 「原住民」在全球政治的舞台上成為一種認同、一種識別的身份（identity）的原因， 或許可以從聯合國對於原住民的定義看出一些端倪。
在聯合國的定義，也是目前世界最普遍被接受（但不是唯一的定義）的定義中， 原住民意指在現代國家出現之前，即在當地以自己的方式生活，而這種生活方式與 現代化的經濟和政治不同而遭正受到威脅（Miller，2003）。這種定義是一種相對的 定義，在這個定義下，原住民未必是「第一個」出現或到達某個土地上的民族，而 是「先於」現代國家政治和現代經濟模式出現之前就已經在那裡生活，並且某種程 度的維持著那些生活方式，這個相對的定義的參考座標的原點即是「現代」。 在文字本身被認知的意義裡面，「現代」有一種指涉目前、當下的意味，但作 為一個社會科學的專有名詞，「現代」它並不等同於目前、當下，相反的，它是一 個漫長且崎嶇的過程，「現代化」的起源可以追溯從十四世紀末期開始至十六世紀 的文藝復興時期，以及此一時期所誕生的思想，包括在天文學上的日心說、地理學 上地圓說、文學上的人文主義思想、繪畫上的透視技法等等，它們共同的特色，除 了是從過去的希臘、羅馬文化中得到知識的啟發之外，就是在於追求人的理性，以 及用正確的知識和技術重現世界的能力。這種追求到了十九世紀末期到達一個新的 狀態，達爾文演化論的出現使得「過去」和「現在」產生一個巨大的斷裂。在1543 年哥白尼提出日心說時，就已經挑戰了人是宇宙的中心的想法，而演化論不僅是進 一步指出人原來只是所有的物種中的一部份，更是挑戰了神的存在，它造成西方知 識典範的一次大轉移：人的理性取代了神的位置，而前面所述的十七世紀的笛卡爾 哲學，就是肯定人的理性的哲學基礎。十九世紀之後，「現代性」一詞正式出現， 「現代」從此意味著一種向過去告別、向未來前進的態度，一種新/舊、好/壞的二 元認識架構。而聯合國定義中的「原住民」，以存在於「現代」國家和「現代」經 濟出現的前後，作為盼對是否為原住民的標準，它反映出全球脈絡下的「原住民」 現象，其實是出自於現代社會對於「現代性」的反省，一種尋求未來於過去的產物， （這並不表示這些被共同稱為「原住民」的民族，在各自的社會脈絡中，以及向國 際發聲的過程，沒有主體性的奮鬥，而是說現代社會是將indigenous 和 modern 放 在一個二元對立的架構下來理解，這種理解是出自於現代社會對現代的反省，而這 種反省本身就是現代性的一部份）。因此，1980年代國際社會（例如聯合國與國際 勞工組織）對於原住民權益的推動及其引發的討論，經常和關切發展議題的國際非 政府組織結合在一起，一方面是因為「發展」經常都奠基於對原住民生活方式及其 居住環境的壓迫，所以必須從發展的歷程去回顧原住民受到壓迫的經驗，另一方面 則是反映出希望從這些過去被當作「落後」、「反發展」的生活方式與經驗中，找 到另類的、替代性的（alternative）發展的可能。 1.3原住民、傳統生態知識與保育 儘管「永續發展」已被視為一種當前的主流的發展概念，但是也有許多學術上 的爭議，爭議的根源，來自於「永續發展」一詞本身充滿了許多的不確定和矛盾。 如前所述，sustainable development一詞的出現，有國際組織為了鼓勵工業國家再度 將資源投注於國際援助的背景，而「保育」則是一個引起這些工業國家關注的論述 方式：由於「我們只有一個地球」，所以拯救消失巴西消失中的熱帶雨林，解決南 極上空臭氧層的破洞，成了大家共同的責任，工業國家捐款協助解決這些危機也就 是義不容辭的事。然而，「永續發展」並不是反對發展，它只是希望用「既能滿足 我們現今的需求，又不損害子孫後代能滿足他們的需求的發展模式」，但這個不同
於過去的、另類的、替代性的「發展」是什麼？其實很難有一個定論，它是一個具 體可追求的目標？或只是以保育之名持續發展之實的口號？它可以改變過去發展過 程中的不公平現象嗎？還是只是讓這些不公平現象可持續（sustainable）？ 舉例來說，新自由主義的觀念，認為環境退化可以透過市場機制來遏止，認為 透過像污染稅這樣的措施，可使企業自行在資源的消耗和獲益之間重新調整，而經 過有效的資源的配置和運用後，就可以達到永續發展的目標，因此有綠色資本主義 （意指環保的資本主義）的論述出現。在森林的議題上，新自由主義的態度是相信 只要伐木企業在生產過程中，降低不當的消耗率（例如，降低因為切割錯誤而棄置 木材的數量，或是增加整棵樹的使用率）， 尤其是改善發展中國家伐木企業老式、 沒有效率的生產過程，這樣森林的退化就可以抑止。(Abramovitz 1999). 這樣的想法使得資本家、企業不必然是站在保育的對立面，但這樣的想法卻也 忽略的一個事實，那就是發展中國家的森林退化問題，大多是出自於森林的盜伐， 而這些盜伐的木材最後被送到的地方，就是以八大工業國為大宗(Haugen 2002)。它 顯示出發展中國家森林的消耗，是在發展中國家和已發展國家中存在著一種消費的 連鎖關係的結果。因此，即使在怎樣大談改變伐木企業生產的效率，都無法改變改 變這種消耗別人國家的資源來成就自己的享受的不公平狀況。我們可以寄望資本主 義來達成永續發展嗎？O’connor ( 1998a)在「永續的資本主義是否可能？」一文中, 就指出資本主義和永續發展的概念是相互矛盾的。他在另外一篇文章「生產條件與 條件生產」(O'Connor 1998b)中則指出，國家長期以來一直是扮演了和資本相互合作 消耗自然的角色，除非透過公民社會改變這樣的狀況，否則很難奢談「永續發展」。 而Escobar( 1995)則直接指出 「永續發展」在概念上的試圖讓「保育」和「發展」 者這兩個宿敵可以取得妥協，但它真正要維持永續的對象，還是資本市場的擴張， 而不是環境。而「永續發展」鮮少看到國家與國家之間、區域與區域之間、社區與 社區之間，以及階級與階級之間，在資源問題上的不平等關係。他舉例，生態專家 往往把原住民地區一些造成環境退化的活動（例如盜獵、盜伐），定義成是貧窮造 成的問題，卻很少看到這些問題的根源在於發展過程中這些原住民被遷移、改變住 所和生活方式，而是使得他們必須以對環境造成更大壓力的方式維持生計( Escobar 1995, 195)。 進一步來說，雖然西方社會希望從這些過去被當作「落後」、「反發展」的原 住民生活方式與經驗中，找到永續發展的可能，但是如果沒有意識到權力關係和主 體性的問題，那麼，這個永續的發展到底會是誰的發展？誰在裡面獲利？目前在國 際自然保育論述下備受重視的傳統生態知識（Traditional Ecological Knowledge）就 是一個例子。雖然在1992年的生物多樣性公約中指出：「經過…國家立法，尊重、 保護、以及維持跟保育與生物多樣性的可持續使用相關的原住民及當地社群的知 識、洞見以及實踐，並透過這些知識、洞見、與實踐擁有者的允許與參與，提升它 的應用性。同時，鼓勵從這些知識、洞見、與實踐的使用在獲利上得以公平地分享。」 （1992年生物多樣性公約，第八條j款），但儘管條約中提到了獲利分享的概念，它 卻有把「原住民的知識」工具化的問題。在這個論述下，跟「保育與生物多樣性的 可持續使用相關」的原住民知識，才是有用的知識，那麼，在這個目的下所收集到 的符合保育跟生物多樣性原則的原住民知識，到底是原住民的想法？還是收集者詮
釋下的結果？ 就意義上來看，「傳統生態知識」是「一組知識、實踐、與信仰的累積體，透 過文化的傳遞在演化與適應的過程中漸次傳給下一代」 (Berkes, 1999)，而非現代科 學主客體二元對立的認識論所下開展出來的知識。由於許多的原住民知識帶有這樣 的特性，因此即使「傳統生態知識」未必一定是原住民的生態知識（它有可能是「非 原住民」的傳統生態知識），但是「傳統生態知識」的研究多與原住民知識的研究 有關。儘管傳統生態知識的「傳統」，是指涉一種在認識論上與現代科學典範的差 異，但「傳統」一詞本身在語意上所帶著時間上與「現代」相對立的意涵，常容易 讓人忽略它動態的、隨境遇而調整的一面。如林益仁（2005）在「社區/保育是什麼？ 一個生態與文化的角度」一文中所指出：不管是將原住民看成是有生態意識的高貴 野蠻人，或是沒有例外的、對自然的入侵者，抑或認為是原住民具備高貴蠻族/墮落 天使的雙元性格而關鍵在於傳統的生活模式是否被改變了的折衷觀點，基本上「並 未觸及誰在詮釋這些智慧？以及為何詮釋？的問題。而這些問題為什麼重要的原因 有三個：第一，不同的詮釋者從不同的角度以及不同的地理層級來定義知識、生態 關係以及自然資源，會產生不同的結果；第二，詮釋者的文化與經驗背景跟它們的 定義的結果有密切的關連性；第三，詮釋者會運用不同的定義去達成它們的計劃以 及政治主張」。不僅是為了保育目的有可能將原住民知識工具化，如果研究者硬要 把原本非系統化或系統不同的原住民知識，塞進西方科學系統化的架構，也是對原 住民知識的一種扭曲，將原住民知識「邊緣化」(Agrawal 1995)。因此，思考誰在詮 釋原住民知識？為何詮釋？如何詮釋？是至為重要的問題。
（二）原住民與社區自然資源管理
2.1社區自然資源管理的意涵 如前所述，引進社區、非政府組織的力量，進行公共事務的討論、決策與執行， 是新自由主義下興起的一股浪潮，它也是對於過去政府主導的發展失敗經驗下的一 個反省。在1980年代後，去中心化（decentralization）成為多數發展中國家所追求的 一種政治價值和經濟目標，根據世界銀行1994年的研究，在當時七十五個發展中國 家裡， 有六 十三個國 家聲 稱 進行了政 治權 力移 轉到地 方政府的 去中 心化 工作 （Dillinger，1994；Agrawal and Ribot，1999）。而在國際保育的論述裡，以中央集 權結合科學絕對權威的自然資源保育，也同時遭受到挑戰。由於這些由上而下的保 育模式最大問題的根源往往是保育的目標難以轉換成有效的行動（Kem 2002），以 社區基礎的自然資源管理，遂成為保育的一種新趨勢。它也成為替代性發展中一個 熱門的選項，因為社區基礎的自然資源管理意味著地方獲得權力，參與決策的開始。 社區為基礎的自然資源管理的支持者，主要強調社區能夠掌握更多的在地的訊 息、知識與需求，也強調社區在執行管理上的有效性(Jentoft, 1998: 423)。其特徵「除 了著重小尺度之外，更是以社區參與、在地知識與共用資源為學理基礎，重視在地 脈絡，強調社區/部落為主要的經營管理主體」（盧道杰，2004）。Berkes(2004)則 認為它反映了生態研究的典範的三個轉移：（1）過去對於生態的研究，是以「因為 怎樣所以發生什麼反應」的化約論(reductionism)的模式思考，但是以社區為基礎進行保育，反映了目前生態研究強調物種之間的「關係」的整體論(holism)思考；（2） 它反映了把人當作生態的一部份的觀念（3）將在地的經驗與文化容納於管理體系之 中，而不再是專家主導的管理模式。而與社區自然資源管理相關的知識包含了共用 資源、傳統生態知識、環境倫理、政治生態學(Political Ecology)、環境史、生態經 濟學等面向（Berkes，2004；林益仁，2005）。 2.2社區自然資源管理中的重要議題 雖然社區為基礎的自然資源管理被當作是一帖修正政府失靈和市場失靈現象的 良方，但是在近幾年來世界各地的實際操作經驗和檢討後，已有不少學者提出對於 社區自然資源管理的檢討，而這些檢討適可以用「社區」、「資源」、「管理」三 個面向來做說明。 在「社區」的面向，到底的定義下的「社區」，是否適合作為「社區自然資源 管理」的單位，一直是一個充滿討論的議題。就字意上來看，社區意思共同享有一 特定事物的一群人，但這共同享有的事物是什麼？卻有很多不同的可能，如果是共 同享有一個地理區位，那個這一些人是一個地理區位為基礎所形成的社區，這也是 我們常常具體化想像的社區的形態。但它也可能是也常常會共享「利害關係」、「交 換訊息的網絡」，卻不居住在同一個地理區位。若是以「共享一項自然資源」，這 個較貼近自然資源管理的需求的定義來界定社區，那個社區的範圍也未必和地理區 位有關，而是和「哪些人使用到這項資源」，「哪些人受到這項資源使用後的影響」， 比較有關係。然而，有些「社區自然資源管理」常常是把「社區」的範圍建立在「地 理尺度」以主的標準上，忽略了在更大的地理尺度上，其實也有可能有一群人是在 共同使用這項資源，或受到這項資源使用的影響，而應該被當作同一個「社區」的 人來看待。若只把社區定義成「在地」（local），那麼很容易忽視了跨地域在資源 使用上的交錯影響， Singleton（2002）關於美國西岸集水區參與式規劃的研究，就 顯示了跨越在地的邊界的重要性。 另一個和「社區」相關的問題是，由於社區自然資源管理常常是被用在發展中 國家的保育，這些發展中國家的社區，往往被從人類學的傳統想像成是一個有機的 共同體，並且有共同的信仰與規範力量，具有一個和諧完整的社會結構（Agrawal and Gibson，2001）。這樣的想像，很容易忽略了社會變遷的力量（不一定是內部的或 是外部的因素，而且粗糙的設定內部和外部的邊界也是危險的），以及矛盾與斷裂 並存的實際狀況。 和這個問題直接相關的，也是社區自然資源管理中常見的問題，就是社區的代 表性的問題。把社區當作有機的共同體，並且有共同的信仰與規範力量，也就很容 易把社區視為是具有共同的利益。許多研究的假設，也是從「共同的規範」、「共 同的利益」出發。然而，真的有所謂的「共同利益」嗎？舉例來說，一些從性別角 度所做的研究就指出，社區裡面男性和女性對於同一項資源的使用方式其實可能是 有所不同，而且相互競爭的，同樣的問題也可以推及到不同年齡、不同階級、身心 狀況等等社會分類上。常見的針對社區「共同規範」、「共同利益」的研究，是找 一群社區成員進行訪談、座談等調查，以瞭解社區的共同規範和共同的利益，但是 這樣的研究常常在取樣上會有問題，它們往往是找社區裡面一群有共同規範和共同
利益的人來瞭解其「共同規範」、「共同利益」，但這並不代表這個社區就具有「共 同規範」、「共同利益」。這個問題如果衍伸到保育計畫的執行，就會是代表性的 問題。社區自然資源保育強調「社區參與」，但是到底參與到計畫中的社區人士， 能夠代表社區中不同的聲音嗎？抑或是這些參與到計畫中的社區意見領袖本來就是 社區中「講話比較大聲」的人？這些在社區中「講話比較大聲」的人，本來就是社 區中的強勢，如果社區不是想像中的那麼均質，那麼社區中的弱勢者的聲音真的能 參與到「參與式」的自然資源管理裡面嗎？更進一步來說，在社區外的資源（例如 國際非政府組織的經費）投入社區裡，將這些資源交與社區的某些人的同時，是不 是也在加深社區內的「強弱」之分，或製造新的意見領袖，而創造出一種新的權力 關係？ 還有一個關於「社區」面向的檢討，就是社區與國家的關係。關於「公民社會」 的討論，把「公民社會」當作是國家、市場之外的另一個單元，並認為公民社會、 國家、市場三者各有各自的運作邏輯而彼此相關。基本上，國家被認為是以政治價 值為運作邏輯；市場以經濟利益為運作邏輯；而公民社會則是以公民之間的互信為 運作邏輯。許多社區自然資源管理的研究和執行計畫，往往把「社區」直接和「公 民社會」劃上等號，假設社區是和「國家」、「市場」相對立的。然而，由於社區 自然資源管理的研究和執行計畫所界定的社區，通常是以地理區域為基礎所劃分的 社區，它和公民社會未必能直接劃上等號，它只是一個在地理尺度上較小的區域裡 面的社會，並非獨立於國家政治及市場經濟的運作邏輯之外。 在「資源」的面向，主要的問題在於到底「資源」是由誰在界定？所謂的自然 資源，意指可以維持（可能是個人，也可能是一個社群）生命或成長所需的自然物 質或現象，同一件自然物資或現象，對不同的對象來說，可能有不同的意義。例如， 在Blaikie and Brookfield（1987）針對土壤侵蝕的研究中就指出：「一個農夫的土壤 被侵蝕，意味著另一個農夫的土壤變肥沃」。又像是土石流，到底是災難還是資源？ 也是要看從什麼人的角度做界定，一些對於尼泊爾高山農業所做的研究顯示，高山 地區的農民會觸發土石流使其耕作的土壤變肥沃（Kienholz et al，1984；Forsyth， 2003），對他們而言，土石流與其說是災難，不如說是一項資源。 目前的社區自然資源管理，許多是發展中國家去中心化以及國際保育非政府組 織介入下的結果，以計畫運作的經費來說，無論是由政府或是關心保育的非政府組 織所提供，這些計畫通常是有明顯的保育目標，已經先設定好認為為什麼東西該被 保育，然後投注經費到社區去執行，也就是說這些計畫對於什麼是「資源」的認定， 其實是從保育團體、政府的觀點在思考。在這種情況下，很有可能未必是和社區的 利害與需求相符合（假設社區有共同的利害和需求的話），更不要說同一項自然物 質或現象，對社區內部不同的社群都可能有不同的意義。但是從保育團體或政府的 觀點，去認定「資源」，就看不到這些問題，同時也就會把自己的「保育觀」── 對於什麼是保育，哪些資源該被保育，如何保育的想法，強加在社區上。 上述問題，同時也反映在「管理」的面向。社區自然資源管理，在「管理」上 的意義，就是去中心化，但是去中心化也包含了很多不同的層次，從中央交付社區 執行，由社區扮演貫徹中央意志的角色，到社區具有參與議題設定、決策的權力，
這之間就有很大的差別。Kem（2002）認為去中心化包含了三種基本的型式：（1） 「去集中」（de-concentration），意指管理責任從中央政府轉移到地方的政府單位； （2）委任（delegation），意指中央政府將管理責任交付給半自治、非完全官方的 地方組織；（3）轉移（devolution），意指中央政府授權給地方的政府單位。簡單 來說，去中心化涉及的就是要移轉什麼樣的權力？移轉給什麼人？的問題。Agrawal, Arun and Jesse Ribot（1999）的研究指出，一個可持續的、去中心的自然資源管理， 同常必須是在社區和他們可信的代表能夠充分的控制這項資源時，才會發聲。反過 來說，如果只是交付管理的責任，沒有參與議題設定、決策的權力，那所謂的「新 伙伴關係」，就很有可能變成是徒具虛名了（盧道杰，2005）。
（三）共同管理理論
世界銀行已經確定共同管理是「介於主要利害關係人間的責任、權利和職責分 配，尤其是地方社區和國家；決策分權涉及地方使用者的決策過程，如同國家一般」 （如圖4）。實質上這和世界保育協會所採取的定義一樣，決議1.42中認為共同管理 是：「政府機構、地方社區和資源使用者、非政府組織和其他利害關係人間的合作 關係，在合乎每一個發展脈絡下，協商特定區域或資源系列的管理權力和責任。」 (IUCN, 1996)關於共同管理的定義和概念，有一些普遍的核心價值，包括：他們明 確地將共同管理的概念與自然的資源管理連結、他們認為共同管理是公部門和私部 門行動者之間的某種合作，以及他們強調共同管理不是一個固定的，而是連續的過 程。 圖 4：利害關係人類型與共同管理 資料來源：The World Bank, 1999:11.共同管理大多數的定義是有問題的，可能未掌握到當代治理系統的本質，包含 複雜性 、差 異性和動態(Carlsson, 2000; Berkes, 2002; Plummer and FitzGibbon, 2004)。在共同管理的傳統概念裡，有許多複雜性很少被解釋︰(1)國家的複雜性；(2) 社區的複雜性；(3)系統動態和自然反覆的複雜性；(4)可提供支援系統條件的複雜 性；(5) 共同管理作為治理系統的複雜性；(6)適應學習和解決問題過程的複雜性， 和最後(7)提供資源的生態系統複雜性。
為了調查國家和社區之間的關係，以及開啟共同管理的概念，我們也許可以提 出以下問題：當我們認為共同管理是在公部門和私部門行動者之間的某種過程，即 在國家和地方社區資源使用者之間，我們真正的意思是什麼？圖2解釋了四個不同的 替代方案。 圖 5：共同管理的四種方式 資料來源：Lars Corlsson, 2005:68. 註：C—私部門；S—公部門。 圖5中第一個共同管理的方式，認為共同是一個轉換系統，共同管理是在分開領 域(國家和社區)的某種聯繫，其概念包括訊息、財貨和服務的交換，它本質上是 Arnstein公民參與較低的階層(Arnstein, 1969)。第二個方式將共同管理視為領域相交 部分的問題，例如國家的象徵和許多資源使用者可以形成共同管理主體或合作單 位，他們可以參加共同決策，且根據共同管理的概念，每個部門遵守它的權力和有 關的自治權。第三個方式認為共同管理是一個國家巢狀系統，國家可能是某領域或 特定資源系統中全部法定權利的實際所有者，利用可能建立於實質程度上獨立的組 織單位，委託這些私部門行動者執行任務，例如管理國有土地或國有漁場適當資源 的權利。第四個方式認為共同管理如同一個社區築巢系統，國家在非公用領域內運 作，資源使用者可執行所有地區或資源系統的相關合法權利，但是國家可以設下許 多限制在這些系統的管理上。 實際上，上述四個共同管理方式經常是結合的，因而出現共同管理的第五個概 念，此方式稱為共同管理網絡(如圖3)，它意識到國家是分散的並且有很多面向的事 實，國家被解釋為一套的金字塔階層，國家是由許多部門和機關所組成，與資源系 統的不同組織和功能相關。在多數社會內，地區和本地管理者和地方組織或使用者 的社區有密切的關係，這暗示著國家不應被視為單一個體 (Carlsson, 2000, 2003; Ostrom, 1985)。因此，運用共同管理的第五個形式，透過很多真正的生活案例，可 以發現在相同的區域或資源系統裡，國營企業的不同部門以及類似的私人行動者之 間存在著豐富的關係與連結。
圖 5：共同管理網絡的案例
資料來源：Lars Corlsson, 2005:68.
實 際 上 ， 資 源 管 理 的 體 制 是 被 嵌 入 在 更 廣 泛 的 制 度 脈 絡 下 ， 「 深 嵌 」 （embeddedness）是制度策略分析的基礎之一，強調三層規則來塑造每種制度安排， 包括憲法規則、集體選擇規則和操作規則(Ostrom, 1990; Imperial, 1999；Kiser and Ostrom, 1982)。憲法規則限定了治理的權限和狀態，規定誰擁有資格，來進入、分 享資源利益的使用權利；集體選擇規則管控決策如何產生，例如為了決定報酬或技 術輸入的水準；操作的規則調控每日活動，即收穫或耕種方法的強度。三層級規則 形成一個階層，高水平規則決定那些較低水平的自由程度。 在適應性管理中，須瞭解問題解決的反覆過程中包含了許多社群。例如，在James Bay地區的原住民土地主張協議，對它本身而言不是結束，可被視為在社群與其他 團體間創造政治空間的工具，這些社群與團體能發展知識與技術以解決它們自己的 問題。追溯過去二、三十年加拿大與瑞典的個案，指出問題解決導向的共同管理結 合兩個特質(Olsson et al.,)。第一個是適應性管理的動態學習特質，或反覆地實作學 習(e.g. Holling, 1978)，第二個是合作管理的連結特質(e.g. Pinkerton, 1989; Berkes, 2002)。Folke et al. (2002: 20)提出「適應性管理」，即指「在反覆試驗的、動態的、 持續的、自我組織的過程中，制度安排與生態學知識被實驗與修正的過程」。當然 地，適應性共同管理，是利害關係人間分享管理權力與義務中的涵括式與合作的過 程(Olsson et al., in press)。
根據Lars Corlsson（2005）的觀點，共同管理是一個解決問題的連續過程，而 非固定狀態，涉及了廣泛思維、談判和解決問題的網絡學習。這推測暗示著共同管 理的研究，應儘可能關注於不同的管理工作是如何被組織起來，並專注於共同管理 的功能而非系統的正式架構。在問題解決的過程中，必須優先釐清問題所在與利害 關係人間的關係，進而決定誰有資格與如何參與決策，以建構共同管理決策系統， 因此這種論述強調權力分享是合作問題解決的最終結果，而非共同管理決策過程的
起點。究竟應該如何研究與分析共同管理的真實案例？這種研究論述可能採用以下 步驟：(1)在焦點下定義社會生態系統；(2)設想實質的管理工作和應解決的問題；(3) 釐清在共同管理與解決問題的過程中包含哪些參與者；(4)分析系統中的連結，尤其 是組織層級和地理空間的連結；(5)為利決策的執行，須評估能力建構的需求，以提 升發展社群、政府及其他組織間的能力，以解決它們自己的問題；以及(6)提出改進 決策和問題解決方法。總體而言，共同管理是一個藉由合作伙伴關係解決資源管理 的合理方法，有利於任務的分配、資源的交換、連結不同型態與層級的組織、交易 成本的減少、風險的分攤、衝突解決機制與權力分享。而Adger and Tompkins (2005) 則進一步比較了傳統資源管理和共同管理模式之間政府與資源使用者之互動模式的 差異，並提出了資源管理的跨尺度網絡的分析架構，如圖6。
