山坡地及水庫集水區農地利用遭受多重限制，超限利用規定不 利於原住民傳統農地利用知識的運用

本研究個案全數皆位於石門水庫集水區範圍內，因此其中原住民保留地亦是如 此，當地原住民對於農地的利用必須受到農地、保留地、集水區、山坡地等政府管 理法令規範。

如「水土保持法」第8、9、10、12、16條規定，應將水庫集水區劃定為特定水 土保持區，依相關規定實施管制，並以河川集水區明訂應整體規劃治理，並針對水 土資源保育及土地合理利用之需要，擬定中、長期治理計畫，由各有關機關、機構 或水土保持義務人分期分區實施。至於集水區與於山坡地或森林區內建築用地、農、

林、漁、牧地之治理或經營、開發利用行為，應經調查規劃，及先擬具水土保持計 畫，送請主管機關核定，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，並應配 合集水區治理計畫。

同時，依據「山坡地保育利用條例」第3、9、37條規定，山坡地係指國有林事 業區、試驗用林地及保安林地以外，經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政 區域或保育、利用之需要，就標高在100公尺以上，及標高未滿100公尺而平均坡度 在5％以上之土地劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地。凡在山坡地為經 營或使用，如宜農、牧地、宜林地之經營、使用或採伐、建築用地之開發…等，其 土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持處理與 維護。至於山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承

租權，其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之 特定用途，如有移轉，以原住民為限，並授權訂定「原住民保留地開發管理辦法」。

「山坡地保育利用條例」第16條亦規定，山坡地供農業使用者，應實施土地可 利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地 查定，土地經營人或使用人，不得超限利用。基於此條法令授權，1961年設定「台 灣省農林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」，逐筆區分查定土地可利用限度，放租 或放領給原墾民，以解決濫墾問題，此標準經多次修訂為現今的「山坡地土地可利 用限度分類標準」，將每塊土地依坡地、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，

區分一至四級地為宜農牧地，五級為宜林地，六級為加強保育地，責成耕作者依土 地區分等級使用，並特別規定水庫集水區或河川保護地帶，得查定為宜林地，不受 前規定之限制。又「水土保持法施行細則」第26條規定，所謂山坡地超限利用，係 指宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者。「山坡地保 育利用條例」第35條再規定，山坡地超限利用者，由直轄市或縣 (市) 主管機關通 知經營人、使用人或所有人限期改正；屆期不改正者，處新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰。

1970年代以前，我國農業以增產為主要目標，為增加農地面積與農業生產潛能，

政府鼓勵邊際土地之開發，包括山坡地與海埔新生地之開發，並且成立山地農牧局 來輔導山地農業（林國慶，2005：32），而山坡地超限利用的問題一直存在著，山 坡地濫墾濫伐，破壞水土保持，所以多次訂定防止取締濫墾濫伐的相關措施方案，

及水土保持的相關法令。如2001年「加速全面造林整治土石流計畫」，核發造林獎 勵金，針對超限利用林地輔導造林，如違規使用的國有林班地、坡地超限利用種植 檳榔者，亦為兼顧山坡地農民生計，准許採漸進式完成造林，同樣依時間核發獎勵。

隔年1月28日再公告「山坡地超限利用處理計畫」，對於計畫公告前之超限利用案件，

非法占用公有山坡地者，由各土地管理機關收回土地，實施造林，又合法承租或使 用公有山坡地超限利用者，除由直轄市、縣（市）主管機關通知限期改正外，並由 土地管理機關通知承租人或使用人切結在2004年12月31日前完成造林，經檢查合格 者，核發造林獎勵金。2005年，為減緩環境資源之過度利用，有效管制開發行為，

保育自然生態，降低災害之發生，行政院經濟建設委員會更核定「國土復育策略方 案暨行動計畫」，其中工作項目之一即是推動「十年復育計畫」，預計10 年內完成 25,000 公頃超限利用及嚴重盜墾山地地區的復育工作，辦理國土利用監測及查報，

必要時得逕為取締超限利用。

基此，於2007年，原民會統計玉峰、秀巒二村超限利用情形，此地區保留地並 無加強保育地，僅有林業用地的宜林地，因而以兩村林業用地4,523.754公頃為基礎，

當地超限利用面積有160.05公頃，計210筆，佔兩村林業用地面積3.54％，其中秀巒 村佔91％，有145.76公頃，計181筆，而玉峰村僅佔9％，有14.29公頃，計29筆。換 算為超限利用比率，秀巒村較高為7.60％，玉峰村為0.55％，而各地段相較，以新光 段尤高，達22.19％，有89.86公頃，佔超限利用土地過半，最低為玉峰段0.02％，僅 有1筆0.15公頃土地超限利用。31

31 參自行政院原住民族委員會，2007，新竹縣尖石鄉原住民保留地超限利用面積統計表，資料日期：

新竹尖石後山玉峰、秀巒二村標高皆在100公尺以上，皆屬法定山坡地，同時，

也是石門水庫上游集水區範圍內，因此此區範圍內土地利用必須依循上述法令規 定，包括「水土保持法」、「山坡地保育利用條例」及各項防止取締山坡地濫墾濫 伐、超限利用的計畫方案等，嚴重限制高山地區原住民的土地利用方式，山坡地及 集水區範圍內土地必須實施水土保持之維護，甚至須送核水土保持計畫方可開發利 用，並將保留地劃分為宜農、牧地、宜林地、加強保育地，而宜林地、加強保育地 不得作農牧使用，否則即構成超限利用之行為，將處以罰鍰及強迫實施造林。

實際上，原住民開墾農地時，必會特別注意水土保持措施，受訪者A41表示：「開 墾農地的時候，一定要作水土保持，如果水土保持沒做好，農地的水分會流失，土 壤也會減少，那農作物就會長不好，再嚴重的話會土石流、崩塌，那就沒有地可以 種了。」受訪者A22說明：「過去，會在田地四周種樹木，後來不種樹，吃蟲的鳥不 來了，為了消除蟲害，我們增加使用農藥，結果發現蝴蝶、昆蟲、動物都不見了，

所以又開始回復種樹的習慣，其實種樹可以防風、吸引吃蟲的鳥類，減少了農藥的 使用，也可以回復農地原有的生態，也是一種水土保持的方式。」另一位耆老A14 也陳述：「日據時代以前，我們是種小米、地瓜之類的作物，還沒有開挖梯田，是到 日據時代，日本人教原住民開梯田、種稻米，坡崁的地方要疊一層石塊一層土，這 樣能擋住水土流失，也可以讓水流從石縫中流出來。」受訪者A02在旁補充說明：「看 到如果梯田石坡是用小石塊疊起，那就是日據時期的梯田，如果是大石塊，那就是 近來新開的梯田。」為了農作物良好的生長及避免土石流及農地崩塌，原住民其實 有一套自己防止水土流失的方法，如在農地四週種植樹木，利用樹木根部的抓地力，

降地水土流失的可能性，也會利用在地方便取得的物料，依照日據時代日本人教導 的方法，於坡崁堆疊石塊，保留地面水及地下水流動的通路，作為水土保持及排水 措施，避免梯田於驟雨時因含水量過大而塌陷，這些方式到現在仍然被繼續使用中，

且觀察其成效甚於水泥坡坎。

另外，上述所謂土地可利用限度，係依據一筆土地之平均坡度、土壤有效深度、

土壤沖蝕程度及母岩性質而定，按法定標準，超過四級坡的山坡地，也就是平均坡 度超過30％的土地，極有可能劃定為宜林地，水庫集水區山坡地則不需考量這些因 素，即可查定為宜林地，一旦保留地查定為宜林地，就不能作農耕之用，而玉峰、

秀巒二村土地多為陡坡，也是水庫集水區，大部分土地符合宜林地標準，至於少數 坡度較緩和、平坦的土地，也不一定劃為農牧用地，會受地主與地方官員的關係是 否友好所影響，受訪者B06表示：「地目編定是依照平均坡度決定，如果一塊土地有 一半是陡坡，一半是平地，就看土地主人跟來查定的人員關係好不好，如果好的話 就會劃為旱地，如果不好就是林地。」因此，如同受訪者A02所言：「我們部落是在 石門水庫上游，保留地一律不許開發，而且山上的土地大部分都是超過30度以上的 坡地，依法不能開發，林務局會利用空照圖取締超限利用，當地人怕會被抓，所以 不會開發保留地。保留地的不能使用，限縮了我們可以使用土地的數量。」及按2007 年官方統計，新竹尖石後山玉峰村及秀巒村5,488.744公頃的8,419筆保留地中，計兩 村林業用地合計共3,803筆及4,459.198公頃，面積約佔全部保留地81％，³²也就是超

2007.3.6。

32 參自行政院原住民族委員會，2007，新竹縣尖石鄉原住民保留地總面積與總筆數統計表、新竹縣

過80％的土地是宜林地，其可利用限度極低，依法不得供農耕使用，在遭違規取締 風險的壓力下，部落族人多選擇不開發屬於林業用地的保留地，而選擇能合法作農 耕使用的農牧用地，然該種用地僅佔保留地的17％，對以務農為生的原住民而言，

這結果嚴重限制其土地利用的程度及面積數量，不利於部落居民從事農耕。可見政 府的土地利用規範將原住民的土地利用方式限制於法令制度框架中，從而阻礙原住 民社區發展其當地農業經濟。

並且，土地可利用限度標準係規定在某幾項條件下僅能做某一種使用，不能做

並且，土地可利用限度標準係規定在某幾項條件下僅能做某一種使用，不能做