第四章 資料分析與討論
第四節 分析架構之反思
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第四節 分析架構之反思
經過前三節資料分析結果的討論，本研究認為，分析架構之各項因素之 間，應可再進行調整與修正，以求更精確解釋政策課則與政策終結之概念，運 用於本研究主題的實際狀況。
壹、政策課責概念之反思
政策課責概念之反思，是關於影響活化執行機關如何進行活化的問題。本 研究初始之分析架構主要是以 Romzek & Dubnick (1987)所提出對於課責機制的 四種分類，作為分析基礎；惟經過分析以後可得知，我國閒置公共設施的活化 執行過程，在此政策課責的架構下，所能發揮的課責強度由高而低依序為：法 律課責、行政課責、政治課責。至於專業課責在本研究主題之下，似乎較無法 彰顯其功能，蓋 Romzek & Dubnick (1987)對於專業課責的定義為，行政機關允 許具備特殊技能或專業的行政人員，在其專業政策領域內，依循其內化的專業 知識、組織訓練、或工作經驗等，作為其決策基礎，因此，專業課責強調的是 對於行政專業的尊重，並給予行政人員高度裁量的空間。而本研究在分析上，
則是援引「外部」的學者專家或利益團體，作為理解行政機關所具備的專業知 識，因此，若對照 Romzek & Dubnick (1987)的分類依據，本研究認為，工程會 邀集長期關注我國閒置公共設施之議題的學者專家或利益團體參與督導會議，
性質上並不非常吻合專業課責的定義，若以政治課責加以理解，亦稍顯牽強，
故將專業課責此機制排除於本研究之分析架構外，應為較恰當的處理方式。
除此之外，「經濟成本」此項因素在我國閒置公共設施的個案中，若政策終 結理論的角度理解，其所指涉者為一項公共設施從計畫、興建、至營運等階段 所長年累積而來的沈澱成本，進而導致無法進行政策終結的終結障礙；相反
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地，經濟成本有時也可被解釋為，在資源有限、財政緊縮的壓力下，設施管理 機關為求降低其必須持續支出的設施維護成本，進而成為其選擇以委外經營、
轉型再利用等方式，持續進行活化的誘因。以臺北市大同區建成圓環為例，近 來由於其原進駐廠商合約即將到期且不續約，而該建物亦因未達使用年限而無 法報廢拆除的前提之下，台北市市場處乃期望以既有建物現況點交、廠商自負 盈虧的經營方式為原則進行活化，以避免公帑之浪費的情況發生，便是經濟成 本作為持續活化之誘因的展現。20
貳、政策終結概念之反思
政策終結概念之反思，則是關於影響活化執行機關是否進行終結的問題。本研 究在終結決策的討論，是以 Kirkpatrick et al. (1999)所提之公共財的終結過程模 式中的終結限制為討論依據，經過深度訪談資料的分析，除了文獻中所列的法 律障礙、經濟成本、以及心理抗拒等因素，皆可能成為我國閒置公共設施進行 政策終結的限制或阻礙之外，值得注意的是，法律課責機制的存在，在我國閒 置公共設施選擇進行終結與否的議題上，其影響程度亦不容小覷。
你要去拆一個蓋好的東西，我可以跟你講，贊成的人不會拍手，反對 的人一定把你罵一頓。我請問你，那爭取的那個縣市首長他面子怎麼 會掛得住?我今天去把它拆了，第一個馬上挑戰說為什麼當初你去做這 事情?當初為什麼這個人去蓋這個東西，它最後變成蚊子館，最後我把 它拆掉，我馬上樹了一堆的政敵。所以這就是為什麼工程會，在我以 前就在活化，我以後還是繼續活化？那時候有我在的時候，我跟他們 講說你們報上來拆掉，我做主。即使我都已經講到這樣了，還是沒有 一個人願意報上來，為什麼? 因為一報上來就等於把這件事情變成一 個新聞，比如說我今天要去把吉安的立體停車場拆掉，或是我今天要 跑去把嘉義太保的體育館拆掉，他馬上變成新聞，馬上就有人一直談
20 台北市市場處。建成圓環未來再利用方向持續評估。2016 年 5 月 24 日，取自 http://www.tcma.gov.taipei/ct.asp?xItem=180092687&ctNode=31774&mp=105021
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說是誰蓋的，為什麼要這麼蓋? 所以變成說這東西是這些政客最不想 看到的。(DM: 06)
我一直在講的是它的遊戲規則，你從一個機關的角度、從你是一個承 辦人的角度去想這件事情，它就是一個工作，我們一般人做這個工 作，我都希望這個工作順利做就好，對不對？我努力做，然後我就領 這一份薪水，那甚至我希望人家考績給我很好，給我獎勵對不對？沒 有人希望被懲處，所以他最好的情況是被獎勵，我們講說是小中取大 的原則，我在這種情況之下，我只要求最低標的標準是什麼？我不要 被記過、不要被懲處，或者是不要這件事情在我手上有發生什麼很棘 手的爭議，那我為了不要發生這種事情，一般的人會做什麼處理？我 就是避免這個事情發生的機率，那我可以怎麼做可以讓它發生的機率 降到最低？第一個就是我不要違法，所以我在程序上面，採購法是怎 麼規定，我一定是照著做，那就算是我稍微越界了，我也要做到人家 看不出來我越界，比如說一定要有三家廠商報價，那這三家其實是一 家，可是在形式上面它一定是三家，檯面上是人家都看不出來有任何 的瑕疵，就是程序上面、法律上面沒有問題，這是我要努力做的事 情，第二個是，我希望在處理的過程裡面不要有太多的爭議，或者是 我發現有可能潛在的爭議，我要找人來幫忙解決。(P1: 173)
由上述可知，無論是閒置公共設施的持續活化或政策終結與否，法律課責 機制的存在，事實上對於決策者的決策過程以及活化執行者的執行過程，皆成 為其政策行動時的重要影響因素：對決策者而言，影響的層面可能包含個人聲 譽以及政治資源的得失，對一般事務官而言，懲處甚至懲戒，對其公務生涯的 影響更是深遠，因此，對閒置公共設施活化執行的相關行動者而言，「維持現 狀」可謂其政策行動下的理性選擇，故亦進而成為進行政策終結可能的限制因 素之一。
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參、分析架構圖之修正
依據前述之討論，本研究之分析架構應可做如圖 10 之修正，以求更切合我 國閒置公共設施關於持續活化與政策終結與否的實際決策情境。
圖 10：本研究修正後之分析架構圖 資料來源：本研究繪製
閒置公共設施活化之前因 存在理由
組織能見度
活化決策(一) 如何活化?
活化決策(二) 是否終結?
影響因素 法律障礙 經濟成本 心理抗拒 法律課責 行政課責 政治課責 持續活化
政策終結
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在修正後的分析架構圖中，探討重點有二。首先是關於活化決策的討論。
廣義而言，報廢拆除雖然亦為活化措施的選項之一，然而，本研究仍將活化決 策切割為「如何活化？」以及「是否終結？」等二階段進行探討，主要原因在 於，對活化決策者與執行者而言，在終結限制因素與課責機制存在的前提之 下，選擇持續活化而不致使閒置公共設施產生劇烈變動，可謂其政策行動下的 理性選擇；換言之，活化的決策者與執行者對於閒置公共設施何去何從的思考 邏輯是具有順序性的，也就是說，當其在面臨閒置公共設施的活化問題時，由 於礙於終結限制與課責機制的存在，故其首先會思考的是，如何在各種可行的 活化措施中，尋找可行性最高的政策方案，而只有在沒有可行的政策方案或者 持續活化顯有困難的情況，而且選擇進行政策終結也沒有被課責的疑慮時，才 有進一步思考政策終結的可能。其次則是關於政策課責機制以及終結限制對於 活化決策的影響。經由訪談結果發現，此二項因素無論於「如何活化？」或者
「是否終結？」的活化決策階段中，皆有影響的可能，因此，在修正後的分析 架構圖中，本研究直接修正為「影響因素」，以求符合實際的決策情境。
第五節 小結
無論從政策終結理論的觀點，討論工程會何以對於我國公共設施的閒置問 題，選擇以全面活化作為其處理原則，或是從政策課責的概念，檢視我國閒置 公共設施在其活化的推動與執行過程中的課責機制運作情形，事實上，這一連 串的政策決定，及其後續的活化與管理措施，實可被理解為政策學習的過程。
政策學習是一種基於過去的政策結果或是外在環境的刺激，引發政策制定 者本身對於政策缺失的認知與反省，並藉以調整政策目標或技術，以提高行政 效能的政策過程回饋機制。因此，以我國公共設施的閒置議題而言，從行政機
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關的角度來看，我國閒置公共設施選擇進行政策終結或是持續活化的過程中，
除了可使行政機關重新檢視設施的全生命週期各階段中，可能遺漏的缺失之 外，對於外在環境與外部利害關係人所給予的刺激與回應，亦能使其適時修正 其決策與措施，使組織內外持續維持動態平衡；另外，就社會脈絡而論，閒置 公共設施此一系列錯誤的「政治決定」，亦可使整體社會藉此重新審慎思考政策 評估在政府重大公共建設中所應扮演的角色，使未來重大公共建設之決策，得 以盡量免除政治因素之干擾，並使政策評估能獲取其應得之重視。
事實上，政策終結是一種劇烈的政策變遷活動，由於其經常涉及政策秩序 的改變與政策利益的移轉等限制，常使政府資源的重新配置在實務的運作上，
並非容易之事。因此，本研究認為，若能將政策決定適度回歸到行政專業的層
並非容易之事。因此，本研究認為，若能將政策決定適度回歸到行政專業的層