我國閒置公共設施的政策課責

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指出，因目前管制考核部門的人力以及專業能力有限，如欲將政策預評估的概 念導入管考機制，亦有窒礙難行之處。

研考會是做審查的功能，目前研考會的人力配置也有限，這個涉及到 組織調整的問題，因為目前現有的人力是散落在各局處，那各局處他 每天在接觸這些相關業務的時候，對於能夠提供的服務還有需求是最 了解的，那我們研考會是站在整個市府的高度，去看資源的分配是不 是有效率還有合理性，我們是看各個局處提出來的計畫的必要性和合 理性。如果說研考會的人力是足夠的話，我相信這個（預評估）要做 應該是可行，但是目前人力是不足的。如果說要由我們來做的話，可 能也是要委外，就是委託顧問公司來做。(PI: 93)

第二節 我國閒置公共設施的政策課責

由工程會所擬定的「行政院活化閒置公共設施推動方案」以及「行政院活 化閒置公共設施續處作法」等官方文件中可發現，目前政府對於我國公共設施 的閒置議題，主要係傾向以「全面活化」的方式進行改善；而如何促使設施管 理機關，一方面遵循中央部會的政策指示，一方面又能回應外部利害關係人的 需求，實有賴課責機制的設計方能克盡其功。因此，本節首先說明我國閒置公 共設施的活化執行現況，次就活化執行現況所衍生出的政策課責，包含行政課 責、法律課責、政治課責、專業課責等逐一說明。

壹、活化執行現況

我國公共設施的閒置議題之所以廣泛引起討論與注意，並由此展開全面活 化的政策活動，主要可歸因於以下三項因素：第一是來自於大眾傳播媒體的報 導；第二是審計部針對公共建設計畫亦曾辦理執行績效之調查；第三則是《海

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市蜃樓：台灣閒置公共設施抽樣踏查》系列叢書的出版。

第一個關鍵是所謂有名望的，像姚老師是來自學界的田野調查的壓 力，他是有系統的整理這些資料，讓大家開始知道原來不是只有單一 問題，是全國各地政府都有這個問題；第二個關鍵就是說，現在電子 媒體的發達，它影響了行政院長這個層級的政策拍板定案者開始重視 這個問題，他開始拍板定案說我們要對蚊子館要做一些處理，所以才 會有這麼多的措施延伸出來，所以這兩個因素是很根本的因素。(PE:

70)

本部於 94 年間針對公共建設計畫執行績效辦理專案調查，發現部分政 府興建之公共建設，完工後使用或營運績效欠佳，無法發揮為民服務 之效益，影響民眾對政府施政之信心，爰於 94 年 6 月建請行政院加強 監督考核重大建設興建完竣後使用營運情形，以提升政府公共建設投 資效益。據復：已於 94 年 8 月成立專案小組，並於 95 年 2 月核定

「行政院活化閒置公共設施推動方案」。(S4: 157-158)

若從政策終結理論的角度加以檢視，有關上述終結議題的產生及其後續的 決策方向，主要涉及的是「固有特性」此概念。換言之，終結標的本身所具備 的特性或先決條件，事實上也可能是影響標的能否順利終結的因素之一。以我 國閒置公共設施而言，我國公共設施的閒置問題，在經由大眾傳媒的報導以及 審計機關的追蹤調查後，促使決策者必須針對這類的政策問題提出有效的解決 方案，以回應外部利害關係人的需求與偏好；因此，由行政院指示工程會所成 立的專案小組，以及由行政院所核定的推動方案，便因而被賦予了活化標準的 訂定、閒置公共設施的清查、督導、追蹤檢討等任務，進而提供閒置公共設施 持續進行活化的正當性與合法性。

因為當時院裡面也沒有一個專責的機關是承辦有關蚊子館的清查業 務，所以當時就專案處理。那我們在 94 年，先在院會裡面有做一個討

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論，討論到後來各部會可能覺得好像都不是跟他們業務有相關，但是 總要找一個能夠主政的，那我們工程會就被交予任務成立一個專案小 組，那我們隨後也做行政的法制化，擬定推動方案，發到院裡面，有 這樣的一個機制，那推動方案就規定工程會的權責，還有各主管部 會，以及閒置設施的主管機關的權責，每季我們就會開會來追蹤、列 管他們的閒置案件、狀況，然後主管機關就是要去督導，要去協助輔 導有關設施管理機關或活化。(PP: 19)

而依推動方案之規定，該方案的執行期限係至 101 年 5 月，惟因立法院、

審計部對於閒置公共設施之後續清查、活化、管考等多有關注之處，以及《海 市蜃樓》系列叢書的持續挖掘與追蹤，行政院遂核定續處作法，使尚未活化完 成的列管案件有所依循。換言之，由於推動方案的執行期限結束後，行政體系 內部以及社會大眾對於公共設施的閒置問題仍持續關注，因而使工程會針對我 國閒置公共設施的持續活化此項政策措施，有了繼續存在的必要性。

一開始是聯合報一系列的報導，我們本來想說101年，專案小組列管 163件，現在只剩下9件，本來感覺好像快要結束，結果後來姚老師陸 陸續續還是有一些發現，其實還有很多地方閒置的，所以這個議題目 前立法院其實還是都很關注，所以我們會把地方的納進來也是因為這 樣子。(PP: 45)

上述關於固有特性的「存在理由」與「組織能見度」等兩項子概念的探 討，係就專案小組的成立對於閒置公共設施決策方向的影響而言，而由上述可 知，專案小組的成立意味著閒置公共設施的處置，基本上已傾向朝全面活化的 方向進行，因此，廣義而言，亦可算是終結限制的一部分。除此之外，目前我 國閒置公共設施的全面活化作業的推動，主要係由工程會所負責，而關於此種 任務的交付，可能將因公共設施的所有權歸屬，進而影響工程會的規範強度以 及活化成效。

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我們現在列管是 114 件，中央主管的閒置設施只剩 9 件，所以扣掉中 央的部分，其實地方是佔絕大多數，那設施管理機關在興建完之後，

他本於權責應該去做維護跟管理，因為活化閒置設施一定是發生在設 施興建完成之後，它比較偏向於資產管理的角度，所以當初 94 年是行 政院專案交付工程會，其實工程會本來的權責是在做工程進行中的督 導、查核、管理跟管控，可是當初因為院直接交付了這個任務，所以 我們去做建築物生命週期的後面一階段，就是維護管理那一塊才會進 到我們的管理範圍裡面，其實你去看，工程會原本的權責是在工程的 興建當中，其實就是包含從定約、履約、查核、管理這一塊，一直到 工程完成驗收，這些是工程會原始的權責。(PP1: 45)

依中華民國國家發展委員會 (2015)的界定，政府重大公共建設計畫的全生 命週期，依序可區分為四個階段，主要有：（一）編審作業階段：是指中長程 個案計畫報奉行政院核定前，重要工作包括環境影響評估、編擬可行性研究、

綜合規劃報告等；（二）前置作業階段：是指公共建設類中長程個案計畫報奉 行政院核定後，至計畫所屬工程動工前，重要工作包含辦理工程設計、工程招 標等；（三）工程執行階段：是指計畫所屬工程動工前至工程完工或啟用前，

重要工作包括工程執行、履約管理等；以及（四）屆期/營運階段：係指工程完 工或啟用後，重要工作包含工程驗收、移交接管、營運（含維運）管理等。因 此，若由公共設施的全生命週期觀點加以審視，我國公共設施的閒置「現 況」，主要應可歸因於屆期/營運階段未為妥善管理所致，然而，若將此階段之 任務交由工程會加以改善，則將因受限於「地方」閒置公共設施的所有權問 題，進而影響工程會對該公共設施的處置方向的干預程度，使得工程會主要僅 能以督導或困難協調與排除的方式，協助該公共設施的活化事宜。

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貳、政策課責

政策課責傳統上係以「可回答性」（answerability）做為其核心概念，亦即 組織及其成員負有向他方解釋或說明其行為的責任。在此定義的框架下，政策 課責在公部門中，主要是以有限的、直接的、以及正式的方式回應與其業務相 關的機關或團體的需求；不過，在新公共管理以及新公共服務的觀點之下，政 策課責的範圍應延伸至組織外部，亦即公部門及其成員除了回應體系內部的要 求以外，其行為尚必須符合來自組織外部的多元利害關係人的多元需求與期 望，方能符合回應型政府的期待 （Romzek & Dubnick, 1987）。

以我國閒置公共設施而言，政策課責的機制設計，在消極意義上，是期望 藉由課責機制的控制，鞭策現有的閒置公共設施能加以活化並妥善利用；而積 極目的則是政策學習的實踐，也就是透過過去的政策後果以及新資訊的觀點，

促使政策過程的行動者基於本身對於政策缺失的認知與反省，以及對於外在環 境的壓力所為的反應，而改善政府目標的實現狀況（丘昌泰，2008: 434）。此 外，誠如前述，目前政府對於我國閒置公共設施的處置，係朝全面活化的方向 進行改善，因此，本研究將以 Romzek & Dubnick (1987)依「控制的權威來源/

組織受控制的程度」等兩項標準所為的政策課責類型之分類，一一說明目前政 府針對我國閒置公共設施的活化過程所設計的課責機制。

一、行政課責

行政課責是一種組織內部的高度控制機制，利用的是組織內部上命下從的 層級節制特性，進而對下屬產生一定程度拘束的課責方式。以我國閒置公共設

行政課責是一種組織內部的高度控制機制，利用的是組織內部上命下從的 層級節制特性，進而對下屬產生一定程度拘束的課責方式。以我國閒置公共設