第四章 資料分析與討論
第三節 我國閒置公共設施的終結限制
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我們有一個資料庫，通報及公告平台的資料都是從資料庫裡面抓，那 資料來源就是來自於剛剛講的閒置公共設施的列管系統，我們每月都 會叫機關這邊要填資料，如果有被列管的話，我們就會新增項目，然 後要求他每個月要送活化計畫，然後按月填活化的辦理情形，然後每 季的督導會議的時候，我們就把這個列印出來，然後在會議裡面去做 一個檢視、討論這樣子。…那這個督導會議我們除了邀機關，其實我 們有時候也會邀姚老師、邀學者專家，像去年第四冊出來的時候，那 我們在啟動清查跟最後的清查結果的確認，我們也有邀姚老師，讓他 參與，其實我們這邊也不是矇著頭自己做，那讓他參與也是要讓他知 道說我們清查的狀況，讓他跟機關可以對話、溝通，然後也給我們一 些建議。(PP: 23、26)
目前工程會針對閒置公共設施的列管案件，除了要求列管案件的設施管理 機關，按月填報其活化進度外，每季亦有督導會議之召開，針對列管案件活化 執行過程所遭遇的困難，予以討論、協調、與解決，其中，由於《海市蜃樓：
台灣閒置公共設施抽樣踏查》之編者姚瑞中，長期關注我國閒置公共設施的議 題，因此，工程會亦邀其前來參與會議，以求補足行政機關之團體盲思。
第三節 我國閒置公共設施的終結限制
由於欠缺周延的政策評估所產生的閒置公共設施，目前所面臨的一項政策 吊詭是：政府在普遍面臨資源短少與財政緊縮的壓力之下，仍然持續針對閒置 公共設施投注資源進行活化。換言之，如何將有限的政府資源，做出最有效率 的配置，可謂政府施政的重大課題，而何以政府仍然對於閒置公共設施選擇全 面活化，便是本節所要討論的焦點。
第一，從閒置公共設施的本質來看，閒置公共設施所處的地理位置、人口 分布、以及交通等區位問題，常可作為閒置公共設施能否成功活化的先決條件
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（郭基賢、楊貴三，2007），此由工程會「閒置公共設施通報及公告平台」上，
亦可見其端倪：在 104 年度第三季的 113 件閒置公共設施列管案件中，以台中 市政府的 20 件為最多，其中有 18 件位於原台中縣；台南市政府與花蓮縣政府 的 10 件並列第二，台南市政府的 10 件亦有 8 件位於原台南縣；南投縣、雲林 縣的 9 件則並列第三。此外，受訪者 (S1、PE)也有類似的看法，認為在決定進 行活化作業之前，應將該公共設施所具備的先天條件及其閒置的因素納入考 量，以避免資源的再次浪費。
活化的策略全部都要看先天條件跟後天條件能不能配合，我們做後天 改造的話，還有它先天條件的限制因素。像集集車站很多人，如果先 天就是缺停車場，我蓋停車場，就可能不會閒置。但是像沿海或是離 島的碼頭，這個碼頭事實上是根本沒在捕魚、也沒在停靠船隻，那反 而是破壞了自然景觀，那這個東西又回復不來，這個東西你已經搞砸 了，再怎麼利用都不可能會有用，沒遊客、沒居民、沒人玩，碼頭怎 麼可能會活化？(S1: 116)
工程會採用的全面活化的手段，某種程度是，前面東西已經底子不 好，還花錢去救它，其實是更糟的。可能在某一種類型，它既是競選 承諾，值又很高，那也救不起來，這樣的東西的下場就是應該關閉，
而不是還要再投入經費去救它。(PE: 61)
第二，就政府的財務面來看，受訪者 (S3)就其實務經驗的分享，認為工程 會在推動「全面活化」的政策指示上，也可能受限於各地方政府的財政狀況，
而在執行上遭遇困難。
譬如說台東舊議會，據我實務上的了解，是因為沒有經費去整修，所 以就閒置在那裡。因為蓋的時候是因為你要做什麼而爭取到，可是久 了以後，年久會失修，而且建築二、三十年以後，不維護它會老舊、
會漏水，所以我看過很多的公共設施，都是漏水、斑駁、壁癌到處都
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是，可是它要花錢，就是說那個房子不是只有新的時候要出錢，舊的 有的時候花更多錢，所以常常是因為維護也沒錢，對地方政府來說，
因為經費是有限的，那沒錢維護就閒置，所以關鍵就是錢。(S3: 142-143)
以上旨在說明閒置公共設施不必要或無法進行全面活化的可能因素，然 而，目前工程會對於閒置公共設施仍是以「全面活化」作為主要的執行方向，
因此，本節所要探討重點便是「我國閒置公共設施為何終結不了？」的問題，
而根據政策終結理論，本研究歸納的理由共有法律障礙、經濟成本、與心理抗 拒等三種，依次說明如下。
壹、法律障礙
為了強化政府機關及公營事業財物與物品之管理與統計，行政院主計總處 訂有「財物標準分類」 17以為規範。所謂財物，係財產與物品的總稱，財產又 分為供使用土地、土地改良物、房屋建築及設備、暨金額一萬元以上且使用年 限在兩年以上之機械及設備、交通、及運輸設備及什項設備等六大類；物品則 是分為消耗品與非消耗品兩類 （行政院主計總處，2013），因此我國閒置公共 設施應屬政府財產中之「房屋建築及設備」類別。又為了考核財產之使用效 能，行政院主計總處針對財產構成的主要材質，訂有所謂「使用年限」作為考 核依據。類別相同、材質不同，最低使用年限自然有所不同，例如，同樣為辦 公房屋，鋼筋混凝土材質的最低使用年限為60年，磚石牆載重材質則僅為30 年；而材質相同、但財產類別不同者，最低使用年限也可能不同，例如，同樣 為鋼筋混凝土材質，辦公房屋的最低使用年限為60年，而汽車庫則為55年。茲
17 財物標準分類總說明。2016 年 3 月 27 日。詳如
https://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/310711163DBU1BWDH.pdf
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臚列市場設施、交通設施、辦公廳舍、文教設施、公共設施等數量較多的閒置 公共設施類別之使用年限與具體案例說明如表17所示。
表 17：財產材質與使用年限列表
財產名稱 主要材質 使用年限
房屋建築及設備 鋼筋混凝土 45年
汽車庫 鋼筋混凝土 45年
辦公房屋 鋼筋混凝土 60年
民眾活動中心 鋼筋混凝土 55年
游泳池 混凝土 30年
資料來源：行政院主計總處 （2013） 18
因此，在政府財產訂有最低使用年限的情況之下，財產原則上應依其所估 計的最低使用年限內正常使用；若已達使用年限仍可繼續使用者，應延後辦理 報廢；如因個別情況，未達最低使用年限，而財產損壞不堪修護使用者，則可 依實際損壞情形，按規定程序辦理報廢 （行政院主計總處，2013）。因此，以 目前我國閒置公共設施的活化或拆除與否，行政院主計總處所頒行的「財物標 準分類」中之最低使用年限相關規定，實為主要的法律障礙。
因為場館都有使用年限，公務機關在使用年限都有規定的，所以場館 不到使用年限把它拆除或是報廢，要經過審計部的認可。(PE: 67)
審計法有一個規定是，政府編列預算蓋了一個建築物，那他一定有規 定這個建築物的使用年限，在這個使用年限還沒到的時候，他就沒有
18 房屋建築及設備分類明細表。2015 年 3 月 27 日。取自
https://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/3107111643L3E5JFL6.pdf
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辦法去拆除，因為已經編列相關的預算進去了，審計單位就會認定 說，你這個錢一定要使用四十年或五十年，不然當時的投資就是一個 浪費的行為。…那如果說法規可以修改的話，可能就不至於像目前這 麼礙手礙腳，因為據我所知，國內有很多閒置設施嘛，那就像我剛剛 講的，不可能去把它拆掉對不對? 除非是它當時設計的時候就犯了非 常大的錯誤，才有可能去把它拆除。所以目前應該就是受制於現有的 法令，所以目前的活化的管道就是，轉變為其他的用途。你很少看到 有一個建築物，蓋了以後會馬上就拆除，不太可能，就是受制於這個 法規的限制。(PI: 87、89)
關於上述政府財產使用年限的規定，實際上係規定於「財物標準分類」之 中，至於受訪者（PE、PI）所稱之審計單位的認可或審計法的規定，指涉的應 是審計機關的法定職責而言，蓋依審計法第59條之規定：「審計機關對於各機 關採購之規劃、設計、招標、履約、驗收及其他相關作業，得隨時稽察之；發 現有不合法定程序，或與契約、章則不符，或有不當者，應通知有關機關處 理。各機關對於審計機關之稽察，應提供有關資料。」換言之，舉凡從公共建 設的計畫立案、規劃、執行、屆期到事後營運等各階段，審計機關皆應以其法 定職責，採隨時稽察的方式，對各機關所辦理的公共建設計畫執行情形辦理查 核 (S4)；而查核的具體方式包含，要求機關提供相關的計畫報告，檢視計畫報 告與執行情形的合法性與合理性，若發現有未盡職責或效能過低等情形時，便 會提出責任釐清的要求，輕則通知其上級機關長官，重則可能報告監察院以為 調查。因此，對於進行閒置公共設施活化作業的執行機關而言，即便是一已達 最低使用年限而仍可繼續發揮其使用效益的建築物，都必須依法規而延後辦理 報廢，遑論在法規所不允許的情況之下而意欲拆除者。
一般建築物的使用年限大概是50年，是很久的，所以年限到當然有充 分理由可以拆，可是一些年限沒有到，但是已經佔在那裡佔很久了 的，那它是不是真的有存在的價值跟活化的價值，就是要請各機關去 評估。因為年限沒有到要報拆除，還要經過審計機關的同意，畢竟政
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府的錢花了，你蓋完10年之後就說要拆，審計會覺得那你是不是就是
府的錢花了，你蓋完10年之後就說要拆，審計會覺得那你是不是就是