第二章 文獻檢閱
第二節 政策課責概念回顧
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第二節 政策課責概念回顧
當政府面臨資源不足、財政緊縮的壓力之下，政策終結此政策選項是提供 政府重新檢視既有政策，並使資源配置更有效率的絕佳機會 (Sato, 2002)。然 而，本研究認為，在目前工程會針對我國閒置公共設施的處置，係以「全面活 化」為基本原則的框架之下，如何在活化的推動與執行過程中，使某些權威機 關具有足夠的職權，以要求活化的執行機關，對其決策行為與政策行動負以相 應之責任，實為有效進行活化的前提要件。前述正是政策課責的基本概念，因 此以下茲就課責的意涵、類型、與評估指標等，逐一說明。
壹、 課責的意涵
在現代國家行政職能持續擴張之際，國家治理需要包含政務與事務人員等
「守衛者」(guardians)來執行公權力，然而，「權力使人腐化，絕對的權力使人 絕對的腐化」(power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely)，「誰 來監督守衛者？」 (who guards the guardians?) 便成為國家維持其統治正當性的 待解議題。若這些守衛者本身未能受到適當的監督，則公共利益遭受曲解濫 用、貪污腐化、甚或顛覆既存體制等情事便有發生的可能，因此，如何透過課 責機制的設計以維持民主政治的運作，是政府必須追尋的目標與挑戰 (陳敦源 等，2007；Rosenbloom, 1998: 529-539；陳志瑋，2006)。
為使政府課責更臻周全，以確保組織任務及公共利益的達成，晚近以來，
課責的概念有愈發擴展的趨勢，包含個人道德 (個人內在品格)、專業倫理 (專 業所公布和實施的法則)、回應性 (追求公民期望或需求的程度)、組織績效 (各 項計畫與行動的效率及品質)、與組織能力 (管理與運作或需求的普遍效能)等面 向，皆被認為屬於課責的範疇 (江明修、梅高文，2003)。又例如，Koppell
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(2005)將課責的概念分為透明度 (transparency)、義務 (liability)、可控性 (controllability)、責任 (responsibility)、與回應性 (responsiveness)等五大面向：
透明度是評估組織績效的最重要工具，意指官僚或組織能為其行動解釋或負責 的程度；義務是指個人或組織須為其行為所負的責任，此概念多用於對民選官 員的課責之上，亦即選民得以透過選票獎懲民選官員過去的表現；可控性則是 建立在透明度與義務的基礎之上，其核心概念為控制，意即若 X 能引導 Y 的行 為，表示 X 能控制 Y，也就意味著 Y 必須向 X 負責；責任則是指官僚與組織 須為法律、規則與規範所限制；最後，回應性的概念則是由政府再造所強調的 顧客導向而來，認為組織應有直接回應民或顧客的期望與需求的能力。
表 1：課責的五大概念
資料來源：Koppell (2005)
然而，Bovens et al. (2014: 8)卻認為，諸如此類的概念區分過於廣泛，一方 面容易使課責的基本內涵與回應性 (responsiveness)、責任感 (a sense of
responsibility)等概念混淆，同時也無法真正測量出官僚或組織是否具有課責 性，故並不適合做為實際分析的架構；此外，劉坤億 (2009)也指出，「課責」
這項概念其實並不容易在政府以及人民之間被清楚定義，原因在於，「政府」與
課責概念 關鍵決定要素
透明度 (transparency) 組織能否揭露其實際績效表現？
義務 (liability) 組織能否面對其績效結果？
可控性 (controllability) 組織之行動是否符合上級要求？
責任 (responsibility) 組織是否遵守規範？
回應性(responsiveness) 組織能否滿足顧客之期望與需求？
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「人民」都是一種集體概念，而集體下的政府與人民便難如「個人」一般，具 體展現其責任或主張其權益。因此，本研究認為，實有必要從狹義的觀點進一 步界定課責的基本意涵，為本研究針對我國閒置公共設施的課責機制研究做一 探討。
狹義而言，所謂課責，意指某人必須向其法定的或組織上的更高權威上 級，為其行為做出交待 (Shafritz & Russell, 1997: 376)；Romzek & Dubnick (1987)認為，課責也可以被理解為「可回答性」(answerability)，也就是說，組 織及其成員有責任向他方回答或解釋其行為；而 Hughes (2003: 237)認為，課責 的基本概念是指，代表某人或某團體而行使職權者，應該負有向該人或該團體 報告，或以其他方式負責的義務，申言之，這是一種委託/代理的關係
(principal/agent relationship)，代理人在執行任務時，必須向委託人報告其執行 狀況，而且，無論是傳統的層級節制關係或是委託/代理關係，都需要某種形式 的課責，以確保被授予職權者之所作所為，是符合其權威上級或委託人之期望 的；Mulgan (2000)也指出，課責的意義實際上是複雜而多變的，不過基本上仍 可歸納出以下三項特徵：其一，課責是外部的 (external)，意即課責是由被賦予 責任的個人或團體以外的個人或團體所進行；其二，課責是一種社會互動與交 換 (social interaction and exchange)的關係，一方為尋求解答與修正的課責方，
另一方則是必須負起責任、回應以及接受獎懲的被課責方；最後，課責是一種 隱含權威的權力(rights of authority)，也就是說，課責是一種上級權威要求下級 負責的權力，其中包含要求回答與施以獎懲的權力。彭渰雯、巫偉倫 (2009) 也指出，課責事實上是下級 (代理人)對上級 (委託人)報告其個人行動的過程，
目的是在說明其行動是否達成上級所指示的目標，或其行為是否符合法律規定 等；陳志瑋 (2005)則將課責定義為，「在一組相對應的關係中，一方 (A)有義務 對於自己的行為或行動，對另一方 (B)提出解釋、說明與回覆，在此情況下，B 有權對 A 課責，而 A 則是被課責的對象，一旦 A 的形式出現違失或不當，就
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促使課責開始與績效管理 (performance)相結合，其具體的運作方式是：以機關 組織的策略目標為出發點，將這些組織目標具體化為績效指標，進而建立一套 引導組織成員改變其態度與行為的誘因機制，並根據其評量結果決定獎懲 (陳 志瑋，2006)。不過，這樣的制度與機制長久運作下來的結果，卻產生一種「非 人性化的控制」 (control through nonhuman technology)的現象 11，申言之，近 年來公部門所採行的績效管理，僅是強化了組織內部上層對下層的控制，表面
一書中所提及的「麥當勞化」（McDonaldization）的概念而來。所謂麥當勞化是指一個社會經歷 著速食餐廳之特色的過程，是一種理性化的再概念化說法，指的是從傳統思維轉向理性思維和 科學管理的過程。George Ritzer 進一步提出四個麥當勞化的主要因素，包含：(1) 效率
（Efficiency）：用最理想的方式來完成某項作業；(2) 可計算性（Calculability）：客觀的項目（如 銷售量）必須能夠被量化，而非主觀的項目（如味道）；(3) 可斷定性（Predictability）：標準化 和均一化的服務；(4) 控制（Control）：標準化和均一化的員工等。
維基百科。麥當勞化條目。2015 年 5 月 4 日。取自
http://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%BA%A5%E7%95%B6%E5%8B%9E%E5%8C%96
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貳、 課責的主要類型
關於如何對政府進行課責的問題，其實早在 1940 年代 Carl J. Friedrich 以及 Herman Finer 便對此展開激烈辯論 (Dunn & Legge, 2000)。Friedrich 主張，由於 現代公共政策的制定與執行愈趨專業與複雜，透過組織內部所訂定的專業標準 或規範，即可對具備專業能力的行政官僚進行課責；然而 Finer 則認為，僅以 組織內部的力量來監控官僚行為，容易有貪腐的情事出現，因此有必要透過外 部立法的方式控制其行為 (Shafritz & Russell, 1997: 376)。此後，有關官僚控制 的來源，便多以內部的與外部的控制做為討論基礎。
正如同 Mulgan (2000)所言，課責這項概念在公共行政研究當中，就像變色 龍 (chameleon-like)一般複雜而多變，除了被廣泛運用於眾多學門以外，隨著公 共行政學派的演變以及社會環境的變遷，學者對於課責類型的分類也持有不同 看法。例如，Romzek & Dubnick (1987)依控制來源與控制程度兩標準，將課責 機制歸納為層級 (bureaucratic)、法律 (legal)、專業 (professional)、與政治 (political)等四種類型；Stone (1995)認為課責依其屬性可分為議會控制
(parliamentary)、管理主義 (managerialism)、司法審查 (judicial review)、選民 (constituency)、市場 (market)等 (Willems & Dooren, 2012)；Lindberg (2013)則從 財務會計、政治科學、公共行政等學門對課責概念的探討，以「控制來源」
(source of control)、「控制強度」(strength of control)、以及「課責關係的方向」
(direction of relationship)等三個面向，將課責分為企業 (business)、侍從-恩庇 (client- patron)、議會 (representative)、社會 (societal)、層級 (bureaucratic)、恩 庇-侍從 (patron- client)、財務 (fiscal)、政治 (political)、審計 (audit)、專業 (peer professional)、法律 (legal)、聲譽 (reputational)等十二種類型。不過，在這 些學者所提的類型中，多有重疊或相似的現象，其中又以 Romzek & Dubnick 所 提的四種類型最具代表性，其內涵說明如下。
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Romzek & Dubnick (1987)指出，除了內部或外部的控制來源以外，事實 上，政府課責還涉及了公共組織及其組織成員，如何處理與管理由組織內外所 產生的多元期望的能力，因此，進而以「控制的權威來源」與「組織受控制的 程度」等兩項標準，將課責機制分為層級、法律、專業、與政治等四種類型。
所謂控制的權威來源是以組織內部或外部作為區分標準，內部控制主要是透過 組織內部固有的正式層級節制關係或非正式社會關係的權威進行控制，外部控 制則是透過組織外部的法律規範、正式契約或非正式權力加以拘束；組織受控 制的程度，則是就控制者能決定組織及其成員的行動範圍的能力而言，分為高 度與低度，若從行政機關的角度詮釋，即是行政自由裁量權 (administrative discretion)的運用，若行政機關在法律規定的幅度與範圍內，按其法定職責，對 於具體的行政行為或措施享有高度的選擇空間時，代表組織受控制的程度低，
反之，當行政機關對其具體行政行為或措施的選擇空間小時，則代表組織受到 較高程度的控制。茲就四種課責機制的類型說明如下。
表 2：課責機制的四種類型 控制來源
控制程度 內部 外部
高 層級 法律
低 專業 政治
資料來源：Romzek & Dubnick (1987)
一、 層級課責
層級課責又稱為行政課責 (administrative accountability)，是一種利用組織 內部層級節制特性而進行的垂直式課責。由於在行政機關中，具有明確的指揮
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與命令關係，下屬對上級負有服從與聽命行事的義務，而上級則有要求下屬報 告、解釋與答覆其行為的責任，因此，一旦下屬有失職或未達成任務要求的情 事出現時，上級便得以遵循組織內部的行政規則或標準作業流程等正式規範，
予以究責 (Romzek & Dubnick, 1987；Johnston & Romzek, 1999；陳志瑋，
2003)。而課責者獎勵或懲罰被課責者的權力大小，是影響層級課責能否具體展 現的重要因素，一般而言，上級機關或首長往往握有組織中最重要的人事權、
財政權與指揮監督權，因此層級課責可謂四種課責機制中，控制性最高、運作 也最為徹底的類型。
二、 法律課責
法律課責是以組織外部的個人或團體與組織內部成員之間的關係為基礎，
法律課責是以組織外部的個人或團體與組織內部成員之間的關係為基礎，