政策終結之理論回顧

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第二章 文獻檢閱

本研究之文獻回顧共分為政策終結、政策課責、與閒置公共設施等三大部 份：第一節是對於政策終結的理論回顧，內容涵蓋政策終結的研究背景、定 義、主要內涵、以及研究途徑，期望透過對過去所累積的政策終結研究做出系 統性檢閱；第二節是透過對政策課責，包括課責的定義、主要類型、與課責的 評估指標等概念的回顧，做為探討目前我國閒置公共設施的課責機制的檢視基 礎；第三節則是關於我國閒置公共設施活化推動作業的介紹，主要包含相關概 念的界定、閒置公共設施形成之背景與原因、概況，以及當前活化對策與防範 措施。

第一節 政策終結之理論回顧

政策終結 (policy termination)研究在公共政策領域中的關注程度並不若其他 政策過程高，其主要缺乏的是實證上的佐證，但在概念形成與理論建構上，卻 也累積了不少研究。故以下將依序介紹政策終結的研究背景、政策終結的意 義、政策終結的主要內涵、以及政策終結的研究途徑等四大部份，做為研究架 構與資料分析的基礎。

壹、 政策終結的研究背景

政策終結的研究最早起源自 Katzenbach 於 1958 年針對美國陸軍騎兵隊的 裁撤所進行的個案研究 (Daniels, 1997)，而真正有系統地針對政策終結進行描 述與歸納整理者，則起於 Bardach 在 1976 年的《政策科學》(Policy Science)期

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刊上所發表的＜政策終結作為一種政治過程＞ (policy termination as a political process)一文，首次針對包含政策終結的終結對象、政策終結倡議者的類型、政 策終結如何發生、為何鮮少出現，以及有利於政策終結的可能條件等議題，提 出了一些初探性的論述。而後，以 Daniels 為首的學者們，也分別在 1997 年與 2001 年的《國際公共行政期刊》(International Journal of Public Administration) 上，有了第二次與第三次針對政策終結的研究出刊了論文集，其中收錄數篇針 對過去二十年來，學者所提關於政策終結的研究途徑與架構，利用個案研究的 方式進行檢證的文章，期望能藉由不同研究途徑的觀察，累積更多的個案研 究，以豐富化政策終結理論的深度與廣度 (Daniels, 1997; 2001)。

關於政策終結研究的缺乏，根據 Daniels (2001)的歸納，原因大致有以下五 種：第一，在政策終結的探討上，可供研究的個案較少。不過，Daniels 卻認 為，此項理由並不足以構成缺乏相關研究的充分理由，蓋終結個案雖然不多，

但仍然已經足夠做為政策研究者相當程度的研究指引，尤其在當新右派管理思 潮興起之際，各國政府在資源有限與財政緊縮的壓力之下，勢必將陸續出現可 供研究的素材。第二，相較於研究多餘、過時的政策，公共政策研究者往往傾 向將研究焦點置於較新興的政策與研究途徑之上。因為就心理層面而言，「終 結」一詞帶有終止、結束等強烈的負面意涵，意味著個人或組織生命週期的結 束 (deLeon, 1978)，而若套用在公共政策上，則反映在決策者與研究者通常不 願承認其過去政策選擇的錯誤的規避心理（林水波，2005），因此，長久以來，

政策學者對於政策規劃的關注焦點遠遠大於對政策終結的探索。第三，「終結」

概念的界定爭議，阻礙了政策終結的研究。對私部門而言，終結的原因與方式 通常較為單純，不外乎由於公司的破產、解散或出售而結束該組織的生命週 期；反觀公部門，則可能以改變組織型態、賦予新的政策目標或以刪減預算等 方式，使組織繼續存留。由於公私部門在這樣的終結情境上的差異，使研究者 無法回答：究竟組織或政策的轉變幅度需要多大，才被視為「終結」？也就是

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說，即便吾人已將政策終結的定義限縮在「一項果斷且有計畫地決定結束某計 畫、政策或組織的政策行動」，在「終結」與「非終結」之間，仍然存有灰色地 帶而不易清楚區隔。第四，政策終結在學科定位上的模糊。探討有關政策終結 的文章，經常散見於政治學、公共行政學以及政策科學等領域的期刊之中，然 而，政策終結事實上應為一種跨領域及科際整合性的研究，這種對於學科領域 的硬性切割，不但使政策終結的研究變得鬆散與狹隘，更是不利其理論的發 展。最後，政策終結的研究需求，通常是為了解決政府的財政危機而產生。由 於政策終結議題的出現，多半來自新聞媒體或大眾輿論對於政府施政的批判，

而削減政府計畫與縮小政府規模，便經常成為政府化解輿論壓力的解決之道之 一，也因此，政策終結的研究，將可能被侷限在僅是為了解決當前的政治問 題，而非確實經過理性的評估，以刪減不合時宜的計畫或政策的政策行動。換 言之，以環境系絡為基礎的研究，容易使政策終結淪為一時的研究熱潮，長遠 而言，並不利其理論架構建立的穩定發展。

然而，由於政策終結是重新審視既有政策，並使資源配置更有效率的重要 步驟 (Sato, 2002)，尤其在政府面臨財政緊縮的壓力之下，更是突顯政策終結研 究的重要性。本研究一方面在搜尋國內外之學術資料庫後發現，相較其他政策 分析領域，有關政策終結之文獻較為不足；另一方面，也由於政策終結的過程 中，經常與地方系絡有著密不可分的關係，因此，本研究期望透過政策終結的 觀點，探討我國閒置公共設施活化行動當前所面臨的困境與未來的可能走向。

貳、 政策終結的意義

「終結」 (termination)一詞就字面上而言，是指某事在某一時間或空間 內，中止或結束的狀態；就此定義來看，舉凡離婚、死亡、退休、破產等社會 現象均屬於終結的範疇 (DeLeon, 1978)。然而，若將終結之概念運用於公共政

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策上，自然是更加複雜，且依據不同的觀察角度與研究目的，不同學者對於政 策終結的定義也就有所不同。

首先，就狹義的政策終結而言，DeLeon (1978)認為，政策終結僅是一種概 括性用語，實際上所謂的政策終結，其實尚可再細分為政府功能、組織、政策 與計畫等四種終結類型，故將政策終結定義為「政府部門針對特定的政府功 能、組織、政策或計畫等，經過審慎評估後，將之結束或終止的過程」

(Brewer & DeLeon, 1983)。不過，也有學者針對政策終結研究的範圍界定與研究 方向提出質疑：Hogwood & Peters (1982)即認為，以較宏觀的政策變遷 (policy change)的概念來探討政策的轉變過程應是較具意義的觀察，蓋就政策分析的角 度而言，僅關注政策之中止與結束過於狹隘，同時也忽略了政策變遷的其他可 能，並進而提出政策變遷的四種理想類型，分別為政策創新 (policy

innovation)、政策賡續 (policy succession)、政策維持 (policy maintenance)以及 政策終結 (policy termination)等四種。因此，就廣義的政策終結而言，政策終結 實屬於變動最為劇烈的政策變遷類型，基此，Bardach (1976)即指出，政策終結 是「政策採納過程中的一項特例，可將其理解為採納 A 政策，並藉以汰換或縮 減 B 政策」；Brewer (1978)也認為，政策終結是「對於那些已經無法發揮應有功 能、已成多餘或過時、甚至是不必要的政策或計畫，進行調整與修正的過程，

意味著一套期望、規則或慣例的結束，並進而由另一套取代之」。

除此之外，另一項值得注意的是，Brewer & DeLeon (1983)指出，有時政府 功能、計畫、政策或機關組織的終結，僅是終結某些必須改變或消滅的部分，

並非全盤終結，而提出所謂「部分終結」(partial termination)的概念，如此一 來，一方面可避免「終結」與「非終結」此種果斷的二分法，另一方面則更能 符合政策終結的實際狀況。

綜合上述學者之見解可知，政策終結係指機關組織的終止、基本政策的轉

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向、計畫的汰換、或財政的緊縮，而導致政策全面或部分終結的政策變遷現象 (DeLeon, 1987: 194; 吳定，2003：372)。此為本研究所採納的定義，蓋此定義 既涵蓋政策終結的標的類型，又納入部分終結的概念，是目前較完整的定義。

參、 政策終結的主要內涵

政策終結的主要內涵包括：政策終結倡議者的類型、政策終結的終結標的 類型、需要進行政策終結的理由、阻礙政策終結成功進行的理由、以及成功執 行政策終結的可能策略等五大部分，茲說明如下。

一、 政策終結倡議者的主要類型

在政策終結的過程中，經常需要有由贊成政策終結的支持者所組成的終結 聯盟出現，以捍衛其提案的正當性與權威性。根據 Bardach (1976)的分類，政策 終結的倡議者可分為三種：(一)反對者 (oppositionists)：是指那些對既有政策 十分厭惡者。對他們而言，一項政策之所以稱為有害的政策，是因為實際上或 他們主觀上認為，該項政策的執行，將損害到其所重視的價值或原則，甚至是 影響到其在社會、經濟或政治上的利益；(二)經濟者 (economizers)：此種類型 的倡議者傾向以經濟的、效率的觀點，來倡議與主張政策終結。其中，又可再 細分為兩種主張：一種是強調政府資源的重新配置，認為政府應將有限的資源 投注於較為重要且值得的公共政策上；另一種則是基於成本的考量，認為政府 應致力於刪減一些不必要的政府功能，以達到降低政府的施政成本，並進而減 經人民的賦稅負擔的目標；(三)改革者 (reformers)：改革者認為，舊政策的存 在往往是新政策建立的最大阻礙，因此，唯有終結既有政策，才是成功採納並 有效執行新政策所不可或缺的前提條件。

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改革者是三種類型中最為偏激者，因此在倡議政策終結的行動中，經常無 法成為終結聯盟的領導人，不過卻是推動終結的主要動力，因此在終結聯盟 內，扮演極為重要的輔助角色；經濟者則較願意建構規模大與異質性高的終結 聯盟，以爭取更多團體的認同與支持；而相較於改革者與經濟者，反對者對於 一項政策的終結所懷抱的熱情較為外顯，較能有效爭取中立者的支持，因此其

改革者是三種類型中最為偏激者，因此在倡議政策終結的行動中，經常無 法成為終結聯盟的領導人，不過卻是推動終結的主要動力，因此在終結聯盟 內，扮演極為重要的輔助角色；經濟者則較願意建構規模大與異質性高的終結 聯盟，以爭取更多團體的認同與支持；而相較於改革者與經濟者，反對者對於 一項政策的終結所懷抱的熱情較為外顯，較能有效爭取中立者的支持，因此其