第三章 研究設計
第一節 分析架構
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第三章 研究設計
撰寫研究設計的目的在於能更精確釐清將以何種角度檢視研究問題。換言 之，在發展出適當的研究問題後，如何具體地對於研究問題進行探討並且擬定 可行的研究方案是至關重要的，若是缺乏可行的研究設計，即便是陳義再高的 研究問題終將淪為紙上談兵。由此可見，研究設計實有舉足輕重的地位。
本章將分別說明本研究之分析架構、研究方法、以及研究對象。第一節旨
在闡明本研究所建構的研究架構之邏輯，針對各個分析面向以及分析面向下的 次概念，在本研究個案的脈絡之下，對之加以詮釋與定義，並作為深度訪談資 料分析的編碼依據；第二節為研究方法，則是說明本研究所運用的研究方法，
包含對文獻分析法、個案研究法、次級資料分析法、與深度訪談法等詳加說 明；第三節則為研究對象，主要說明的內容是訪談對象的選取以及訪談題綱的 設計。依序說明如後。
第一節 分析架構
本研究主要是以政策終結的觀點為主軸，進一步探討我國目前為工程會納 入列管的閒置公共設施，在面臨政府資源短少、財政緊縮的壓力之下，針對閒 置公共設施選擇進行全面活化的決策系絡與進行政策終結的可能性，另一方 面，也試圖深入瞭解課責機制在我國閒置公共設施的決策方向上的影響程度。
因此，本研究之分析架構係以 Kirkpatrick et al. (1999)所提出的「公共財的終結 過程模型」做為基礎，並根據第二章文獻檢閱所整理出的政策課責概念，分就 固有特性、政策課責、與終結限制等三個面向，整合出一適合用來解釋我國閒
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置公共設施的活化推動過程的架構。本研究之分析架構如圖 8 所示。
圖 8：本研究之分析架構 資料來源：本研究繪製
首先，本研究關於我國閒置公共設施的討論，係指「已經閒置」的公共設 施而言。一方面係因為，本研究對於「閒置公共設施」所採用之定義為：「地方 公共工程建設完成之後或因故未完成，導致閒置或使用率不佳的狀態」 (陳敦 源，2010：224)；另一方面，參照工程會「閒置公共設施通報及公告平台」上
閒置公共設施活化之前因 存在理由
組織能見度
活化決策(一) 如何活化?
活化決策(二) 是否終結?
政策課責 行政課責 法律課責 政治課責 專業課責
終結限制 法律障礙 經濟成本 心理抗拒 持續活化
政策終結
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之資訊，工程會亦是以公共設施處於「閒置」之狀態為前提而進行列管。易言 之，本研究對於我國閒置公共設施之討論，係以「已經處於閒置狀態的公共設 施」為研究範圍之限縮，並以此作為後續的討論基礎。
其次，關於本研究之分析架構圖而言，必須釐清的則是關於「政策終結」
以及「持續活化」的定義。所謂政策終結，就其理論上的定義，是指機關組織 的終止、基本政策的轉向、計畫的汰換、或財政的緊縮，而導致政策全面或部 分終結的政策變遷現象。換言之，當某些政策或計畫已經無法發揮其應有功 能，或是已成過時或多餘之時，即有進行政策終結的可能性甚至必要性。而以 本研究的脈絡而言，所謂「持續活化」，包含強化原有設施功能、轉型再利用、
委外經營、申請地目變更等手段，換言之，只要是公共設施的實體建築物持續 存在，且未被工程會解除列管者，皆屬於本研究所稱「持續活化」的範圍；而
「報廢拆除」則是本研究所定義的「政策終結」的範疇，雖然在行政院活化閒 置公共設施推動方案中，報廢拆除亦為閒置公共設施活化的政策選項之一，不 過本研究認為，報廢拆除其根本上的意義是該公共設施的實體建築物已經不復 存在，與透過各種手段使某一公共設施持續發揮其功能或效益者，具有本質上 的不同，因此應該有所區隔，這也正是本研究架構中，劃分持續活化與政策終 結兩種決策方向的原因所在。其次，本研究認為，以政策終結的觀點而言，在 公共設施閒置之後，固有特性、政策課責、以及終結限制等三個面向，是影響 我國閒置公共設施決策方向的可能因素，茲就此三個面向以及各個面向之下的 次概念所分別指涉的意義說明如下，並進而做為深度訪談資料的編碼依據。
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壹、固有特性
固有特性即分析架構中的「閒置公共設施活化之前因」，指的是終結標的本 身所具備的先決要素。以本研究個案而言，在我國閒置公共設施進行決策方向 的擬定之前，行政院首先便指示工程會，會同內政部、財政部、經濟部、交通 部等相關部會組成專案小組，專責處理活化標準的訂定、閒置公共設施的清 查、督導、追蹤檢討等事宜，此為閒置公共設施進行終結前的先天要件。
在固有特性中，又分為存在理由與組織能見度。存在理由是指，計畫或政 策在創立之初，因被賦予特定任務，而具備的存在正當性。就我國閒置公共設 施的個案而言，為了回應機關外部利害關係人對於公共設施閒置問題處置的期 望與偏好，行政院指示工程會成立專案小組，並擬定推動方案與續處作法，透 過列管追蹤閒置公共設施的活化辦理情形，進而達到維持公共設施使用效益的 政策目標，便提供了閒置公共設施持續活化的正當性與合法性；而組織能見度 指的則是政策或計畫的存在被大眾所關注的程度。我國閒置公共設施自 2005 年 聯合報的專題報導，加上《海市蜃樓：台灣閒置公共設施抽樣踏查》系列叢書 的陸續出版，政府內部以及社會大眾對於閒置公共設施究竟如何處置的問題，
皆有所關注，而當此議題被關注的程度愈高時，專案小組以及閒置公共設施的 持續活化，便更具有其存在的必要性。
表 9：固有特性次概念之定義
分析面向 次概念 定義
固有特性
存在理由 專案小組被賦予活化閒置設施的存在正當性 組織能見度 我國閒置公共設施之活化議題被關注的程度
資料來源：本研究繪製
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貳、政策課責
所謂政策課責意指，某人或某團體，有向其具有權威的上級，提出解釋、
說明與回覆其行為或行動的義務，一旦其行為或行動出現違法或失職的情況 時，便有負起相對應之責任的必要 （Shafritz & Russell, 1997: 376；Romzek &
Dubnick, 1987；陳志瑋，2005）。而本研究之所以將政策課責的概念納入討論，
主要是因為，在探討我國閒置公共設施的決策方向時，在消極意義上，除了探 討課責機制的存在對於此決策過程的影響程度，進而瞭解課責機制是否會影響 政府進行政策終結的意願之外；就積極層面而言，更是希望能夠藉由活化的執 行過程中，促使相關政策行動者從中學習，並進行修正或調整，期使往後能減 少閒置公共設施的再產生。換言之，政策課責的目的，一方面是要求政府相關 人員負起其應負的責任，一方面則是希望政府能從錯誤中學習，引以為戒，並 作為往後修正的參考依據。
本研究主要是採用 Romzek & Dubnick (1987)對於政策課責所做的法律課 責、行政課責、政治課責、以及專業課責等四種分類進行分析。第一，法律課 責是指，透過法律的明確訂定而確立的權利義務關係，用以拘束或監督內部成 員的行為，一言以蔽之，便是所謂「依法行政」的概念。惟此處所稱之法律課 責，指涉範圍較偏向行政人員之個人行為的通則性規範，例如公務人員之行政 行為必須遵守憲法、公務員懲戒法、公務人員考績法等之相關規定；第二，所 謂行政課責則是組織內部透過組織的層級節制特性，亦即上級與下屬之間的指 揮命令關係，而形成的監督與作為的究責關係，以本研究而言，上級機關指的 是設施管理機關的中央目的事業主管機關，以及以工程會為首所組成的專案小 組；第三，政治課責指涉的則是，行政機關的行政行為須能符合一般大眾、民 選官員、利益團體等外部利害關係人的偏好與期望之意 （Romzek & Dubnick, 1987），而落實政治課責所要求的回應性的具體手段，便是政府施政透明化的機
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制建立；第四，專業課責所強調的則是行政人員的行政專業，亦即當行政人員 進行決策時，必須在其行政裁量的範圍內，以其專業能力做為判斷與決策基 礎，選擇合於公共利益的政策方案。不過以我國實務運作而言，常因人力之不 足或專業能力之欠缺，促使行政機關常以邀集學者專家或利益團體共同商討政 策問題的解決方案，做為強化政府決策正當性的依據。
表 10：政策課責次概念之定義
分析面向 次概念 定義
政策課責
法律課責 行政機關的行政行為所須遵循的依法行政原則 行政課責 行政機關層級節制下的指揮監督關係
政治課責 回應外部利害關係人的偏好與期望 專業課責 行政機關或外部利害關係人的專業意見 資料來源：本研究繪製
參、終結限制
從政策終結的理論觀點而言，終結限制的存在，基本上是促使我國閒置公 共設施持續進行活化的重要因素。首先，在法律障礙方面，依照行政程序法第 4 條之規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」亦即，依法行政原 則乃是行政機關的一切行政行為必須遵循的首要原則，在依法行政原則的概念 之下，行政機關的行政作為除了不得違背法律規範以外，尚須有法律或法律授 權之法規命令的明文依據始得為之，須注意的是，此處所稱之法律障礙，係針
從政策終結的理論觀點而言，終結限制的存在，基本上是促使我國閒置公 共設施持續進行活化的重要因素。首先，在法律障礙方面，依照行政程序法第 4 條之規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」亦即，依法行政原 則乃是行政機關的一切行政行為必須遵循的首要原則，在依法行政原則的概念 之下，行政機關的行政作為除了不得違背法律規範以外，尚須有法律或法律授 權之法規命令的明文依據始得為之，須注意的是，此處所稱之法律障礙，係針