第四章 資料分析與討論
第一節 我國閒置公共設施之成因分析
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第一節 我國閒置公共設施之成因分析
在討論我國閒置公共設施的終結與否的問題前，首須瞭解的是閒置公共設 施的產生原因，蓋唯有從源頭瞭解其成因，才有進一步討論活化執行狀況的空 間，並進而針對往後我國閒置公共設施的決策方向提出改進建議。
根據工程會之官方統計，截至 104 年度第三季為止，我國閒置公共設施之 列管案件數共有 114 件，惟其中 1 件因資料缺漏，本研究並未將其計入，故本 研究所列入統計的列管案件共 113 件。而在此 113 件列管案件中，根據工程會 (2014)所歸納的六大類閒置原因，則統計如表 15 所示。
表 15：列管案件之閒置原因及其比例統計 閒置
原因 環境變遷 行政程序
未完成 政策因素 缺乏經費 管理不善 競選承諾 件數 38 27 24 11 10 3 比例 34% 24% 21% 10% 9% 3%
資料來源：本研究繪製 註：比例採四捨五入進位
所謂環境變遷，是指因時空變遷或國際發展趨勢的改變，而導致原規劃用 途的消失；行政程序未完成主要是指公共設施在建照、使照未取得，或都市計 畫未變更的情況下即先行施工或啟用；政策因素、經費缺乏、管理不善，則指 設施管理機關因未經審慎評估，而導致周遭環境的相關配套未履行、工程配合 款或維護管理經費未配合編列或到位、以及設施損壞未積極修護等；競選承諾 則是因政治首長為履行其競選時對選民的承諾即進行興建之意。由工程會
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而所謂政策評估，根據吳定 (2009: 294)的定義，是指政策評估人員利用科 學方法與技術，有系統的搜集相關資訊，評估政策方案之內容、規劃與執行過 程及執行結果的一系列活動，其目的在於提供選擇、修正、持續或終止政策方 案所需的資訊。因此，政策評估活動的進行，實際上應涵蓋政策執行前、執行 中、以及執行後之績效評估。
公共設施的program是政府計劃的，那這個program提出來的時候，不能 只提那個大樓，而是要提出它將來的營運、管理、供需市場的需求量 等等，這些是不是都要評估呢？就像你蓋一個停車場，你要不要評估 呢？當然要啊，假設附近停車場已經很多了，每個大樓地下都有停車 場，那蓋那麼多停車場要幹嘛？所以你建蔽率、容積率、使用的需 求，附近大樓的停車場多寡，是不是都要先評估？假設你不評估，就 蓋一個讓人家來用，它當然閒置啊，所以這就是我說的供需概念，那 這個在機關計畫提出來的時候，你就應該設計好才對。(S3: 148)
關於政策評估的工作，過去在我國其實並未獲得太大的關注，不過由上述 可發現，我國閒置公共設施之所以產生，卻很可能與之有著密不可分的關聯。
不過近年來，隨著時代變遷、大眾傳播媒體的迅速發展，以及人民對於自身權 益的更加瞭解與重視，使政策評估漸獲重視，而逐漸成為政策過程中不可或缺 的一環。
過去都認為公權力最大、公益掛帥，可是現在時代不同了，我會認為 政府越來要做的責任是什麼呢？就是在做每一件事的時候要先做評 估。…在我自己的經驗裡，發現很多的公共設施，大部份都是中央給 錢，然後地方配合，可是我覺得中央給錢有時候給得太不細緻了，就 是說錢出去了，反正蓋好就算了，可是我覺得應該是要有一個全程的 管考流程，這個管考流程並不是說，你給錢就從頭盯到底，不是那個 意思，而是說你在給錢的同時，你整個的評估，前期、中期、後期計 畫之落實可能都要出來，而不是只是那個場館的興建。(S3: 144、145)
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在我國的政策評估工作中，主要的參與者大致可分為政府機關內部與政府 機關外部兩類。政府機關內部主要包含立法機關、行政機關的管制考核部門、
主計部門、以及監察部門；而政府機關外部則有大眾傳播媒體、利益團體、民 間研究機構、以及學者專家等。不過就我國的公共政策實務運作而言，大多數 的施政計畫實際上仍然有賴行政機關的管制考核部門，從事必要的評估與考核 (吳定，2009: 517- 520)，因此以下將針對行政機關的管考部門進行討論。
首先是關於公共建設計畫的提出來源。以台北市政府為例，關於公共建設 計畫的提出或公共設施的興建，其來源主要係經由各相關局處透過平時與市議 員或里長的互動來掌握地方的需求，各局處在經過地方需求的累積加上相關資 訊的搜集後，如認為有執行的必要，便會提出計畫書，並送研考會進行審查。
至於計畫內容，主要可能是依經驗法則，或參考同區位或同類型的設施，提出 較為簡單的未來使用人次以及未來使用面積等作為計畫提出的佐證資料。
各局處會去掌握各地方的需求，透過像鄰里座談、平時跟地區議員的 互動、或是地區議員會跟里長合作，所以各個局處平時就有去累積和 蒐集相關的資訊。那因為市政府的財政情況還有預算的資源是有限 的，所以不可能滿足所有地方的需求，各個局處會去按照當時社會環 境的變遷，去做一些優先順序的排序。…那各個機關會提出說明和未 來使用的面積跟效益是提供給哪些人使用？我們去評估它的必要性還 有合理性，是不是有必要的建設？還有它面積大小的合理性。…所以 我們看的角度就是以地方的需求，還有以是不是符合社會的期待;如果 社會期待說我們要有一個長照中心或是相關的社福設施，這個是地方 的需求，真正符合地方的需求。不要蓋一個地方不想要的設施，然後 你蓋在那個地方，那民間就不需要這個設施嘛，那如果是這個情況，
我們就會否決這案子。(PI: 84、91)
其次是關於政策評估的運作類型而言。有關政策評估的類型，主要可分為 預評估 (pre-evaluation)、過程評估 (process evaluation)、及結果評估（outcomes
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evaluation）等三類：所謂預評估是指，對於政策方案在規劃階段時進行可行性 評估、優缺點評估、與優先順序評估；過程評估指的是對政策問題認定的整個 過程、政策方案的規劃過程、與政策方案的執行過程進行評估；結果評估則是 對於政策方案的執行結果加以評估的意思 （吳定，2009）。以我國施政計畫的 管制考核機制而言，目前係由國家發展委員會負責規劃推動，細部的管制考核 流程如圖 9 所示。
圖 9：施政計畫管制考核流程圖
資料來源：http://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=FCE654B9A9575A97
如圖所示，管制考核部門的核心工作係為定期追蹤與檢討由院、部會、或 自行列管的年度作業計畫，具體的執行方式包含：執行進度的追蹤、實地查證 的辦理、以及計畫的調整與撤銷等，最後於年度終了時，則須辦理計畫評核作 業；由此可發現，目前我國對於施政計畫的管制考核機制，主要係著重於過程 評估，換言之，行政機關的管制考核部門並未直接參與政策預評估的過程，而 是事前僅就行政資源配置的角度，檢視其計畫執行的可行性，事中扮演的是進 度追蹤的角色，事後則進行計畫評核與督導工作。
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指出，因目前管制考核部門的人力以及專業能力有限，如欲將政策預評估的概 念導入管考機制，亦有窒礙難行之處。
研考會是做審查的功能，目前研考會的人力配置也有限，這個涉及到 組織調整的問題，因為目前現有的人力是散落在各局處，那各局處他 每天在接觸這些相關業務的時候，對於能夠提供的服務還有需求是最 了解的，那我們研考會是站在整個市府的高度，去看資源的分配是不 是有效率還有合理性，我們是看各個局處提出來的計畫的必要性和合 理性。如果說研考會的人力是足夠的話，我相信這個（預評估）要做 應該是可行，但是目前人力是不足的。如果說要由我們來做的話，可 能也是要委外，就是委託顧問公司來做。(PI: 93)