第二章 文獻檢閱
第三節 我國閒置公共設施概述
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
60
第三節 我國閒置公共設施概述
我國公共設施的閒置或低度利用之被重視，係導因於聯合報於 2005 年起的 一系列報導，隨後工程會便會同其他相關機關，針對閒置公共設施做成全面活 化的政策決定。基此，本研究認為，我國閒置公共設施的全面活化，提供了本 研究有效連結政策終結與政策課責兩大概念的研究素材。茲就閒置公共設施相 關概念、形成背景與原因、閒置概況、以及目前活化推動情形說明如下。
壹、 閒置公共設施相關概念說明
一、 「閒置空間」與「閒置公共設施」的概念界定
閒置空間 (vacant or unoccupied spaces)的概念，最早係由文化部 (原文化建 設委員會)所推廣的文化資產保存觀念而來，其於 1994 年起所推行的社區總體 營造之古蹟老街保存概念，進而引發的文化意識地方化、社區自主性，使地方 早在閒置空間再利用相關政策形成以前，便不乏一些將閒置空間改造為藝文空 間，或企業界贊助古蹟修復經費，以及各地方之文史工作室自發性參與文化資 產保存的例子，例如將閒置的台北酒廠再利用為華山藝文特區、台北保安宮與 龍山寺的自力修復古蹟等 (文化部，2004：76；郭炳宏、劉宏亮，2011)。
根據文化部之定義，所謂閒置空間係指，「依法指定為古蹟、登錄為歷史建 築或未經指定之舊有閒置之建物或空間，在結構安全無虞，仍具有可再利用以 推展文化藝術價值者」 (引自邢志航，2010)。而閒置空間再利用，實為近年來 最重要且牽涉層面最複雜的文化政策之一，尤其在 2008 年政黨輪替之後，文化 部更將其列為施政重點，使得閒置空間再利用的內涵更為擴大：就利用對象而
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
61
言，除了舊宿舍、倉庫、廠房之外，古蹟與歷史建築等亦涵蓋在內；在執行模 式方面，受到近年來世界各國政府組織行政法人化之影響，傾向以公辦民營或 委外經營的方式進行；至於功能方面，則除了藝術創作外，更被賦予社區總體 營造與社會教育的意義與任務 (漢寶德、劉新圓，2008)。由此可知，古蹟、歷 史建築、舊有建物、與廢棄空間等，皆屬於閒置空間之範疇。
閒置公共設施 (idle public facilities)，俗稱「蚊子館」，依據姚瑞中 (2010：
8)之界定，則是特別針對近二十年來，那些因考量政治、選舉、擴大內需、或 試圖拉近城鄉差距等因素，由公部門花費鉅資所興建的公共建設而言；陳敦源 (2010：224)並進一步將其定義為「地方公共工程建設完成之後或因故未完成，
導致閒置或使用率不佳的狀態」；而行政院活化閒置公共設施專案小組亦針對目 前所追蹤列管的公共設施，將其概分為「市場設施」、「辦公廳舍」、「社福設 施」、「文教設施」、「校舍大樓」、「交通建設」、「觀光遊憩」、「工程設施」、「展 覽場館」、「體育場館」、「廠房投資」、「醫療設施」、以及「工商園區」等 13 種 類型，由此可見，閒置公共設施的範圍，原則上並不包含古蹟與歷史建築，是 較閒置空間為限縮的概念，故本研究係採陳敦源 (2010：224)之界定做為後續 之研究基礎，以切合本研究之研究問題與範圍。
二、 「活化」、 「再生」、 「再利用」之定義
目前國內對於政府與民間著手進行的閒置空間與閒置公共設施的改造行 動，或有以「活化」(reborn)、「再生」(rehabilitation)、或「再利用」(reuse)等詞 彙稱之，使用情形紛雜不清。根據 Wilkes & Packard (1990)之定義，所謂「再利 用」，乃是「在建築領域之中，藉由創造一種新的使用機能，或是藉由重新組構 一棟建築，以便其原有機能得以一種滿足新需求之新形式，重新延續一棟建築 或構造物之舉。有時候再利用也會被人稱為建築之調適或改修。建築再利用使
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
62
得我們可以捕捉建築過去之價值，利用之，並將其轉化為將來之新活力」 (引 自呂珮綺、宋立垚，2014)。而傅朝卿 (2001)則進一步針對上述三項概念做一 清晰之界定：所謂「『活用』是一種行動，化建築物之被動成主動；『再生』是 一種目的，是建築物起死回生之期望；『再利用』則是設計策略之執行，使建築 物脫胎換骨。換句話說，空間可以若是想要『再生』，必須經由某種『活用』之 行動，以『再利用』來達成。」
綜合上述定義可知，「再利用」是一種手段，「活化」是一種行動，而「再 生」則是其目的，因此，如欲使閒置公共設施再生，則必須透過再利用之策略 執行，完成活化之行動，最後達成再生之目的。而本研究所要探討的問題之一 是，工程會針對已列管之閒置公共設施所進行的一連串策略運用與政策行動是 否有其必要性，故本研究採「閒置公共設施之活化」稱之。
貳、 我國閒置公共設施形成背景與原因
我國自 1990 年代民主化以來，由於政治人物需要人民的選票始能獲得權 力，因此，政府施政與政策制定開始由傳統的由上而下，轉向必須依循人民的 偏好而行，而「民之所欲，常在我心」也成了政治人物的中心思想。然而，當 獲得權力的當權者如欲延續其權力，便必須向人民展現其政績。對於政治人物 而言，相較於社會風氣或治安改善等心理感受面較強的公共事務，最直接、最 容易展現其政績的便是實體公共工程建設，因此，政治人物無不卯足全力以
「硬體先行，軟體追趕」的公共工程建設思維模式進行地方建設，假振興經濟 之名，行短期施政成效展現之實 (陳敦源，2010)，從此，全台各地由政府出資 所興建的停車場設施、展覽場館、體育場館、觀光遊憩設施等各項重大公共建 設，便如雨後春筍般出現。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
64
用率低或經費不足而無力維持的頹廢景象。
最後，工程會 (2014)從為活化閒置公共設施專案小組所列管的公共設施當 中，將其閒置原因概分為 6 類，包含：(一) 政策因素：設施管理機關為爭取中 央推行特定政策所提供的補助款，而未審慎進行需求評估，或當公共設施興建 完成後，周圍環境仍未開發完畢、原計畫擬定時相關承諾配套未履行等；(二) 競選承諾：政治首長為履行競選時對選民之承諾，導致未審慎評估設置之需求 性與妥善考量使用人口，即進行興建；(三) 缺乏經費：包含工程配合款未配合 編列或未適時到位、上級機關補助計畫變更導致無後續興建經費，以及未配合 編列後續維護管理經費等；(四) 環境變遷：時空變遷、法律變更、或國際發展 趨勢的改變，導致原規劃用途消失；(五) 管理不善：包括因故停工過久導致工 程無法進行、設施損壞未積極修復、未積極向民眾宣導公共設施之內容與使用 效益，以及公共設施周圍環境未落實執法管理等；(六) 行政程序未完成：例如 有些公共設施在土地權屬、建照或使用執照未取得及土地容許使用未變更完妥 的情況下，先辦理施工或先行使用，導致事後因補正程序未完成而影響後續之 使用。各項閒置原因之件數與比例如表 7 所示。
表 7：列管中閒置設施閒置原因統計
閒置 原因
環境變遷 經費不足
行政程序 未完成
規劃不周(含決策失 當及不符需求)
管理不善
件數 69 19 13 12 8
比例 56% 16% 11% 10% 7%
資料來源：行政院公共工程委員會 (2014)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
65
參、 閒置公共設施之閒置概況與列管機制
行政院活化閒置公共設施專案小組自 2005 年成立以來，累積列管閒置案件 共 163 件，其中 154 件已達活化標準，其餘 9 件則持續推動活化；而工程會於 2013 年初起，又針對地方自籌經費之閒置案件以及《海市蜃樓Ⅲ：台灣閒置公 共設施抽樣踏查》所提之閒置疑慮案件，函請各主管機關，依活化閒置公共設 施標準，進行審核與全面再清查，共增加 173 件；又為持續精進全國閒置公共 設施之清查作業，工程會於 2013 年底，更建置了「閒置公共設施檢舉專線」
(0800-085-854) 以及「閒置公共設施通報網站平台」，突破以往由各機關自行清 查提報閒置設施之作法，納入民眾參與之機制，目前由民眾檢舉通報者計有 4 件。綜合上述，包含行政院活化閒置公共設施專案小組原有列管之 9 件，各機 關全面再清查所增加之 173 件，以及民眾檢舉通報之 4 件，目前列管中之閒置 公共設施共計 186 件。
圖 6：行政院公共工程委員會閒置公共設施通報及公告平台 資料來源：http://cmdweb.pcc.gov.tw/pccms/morac/idle_geoeng.pasin
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
68
工程會「行政院活化閒置公共設施管理系統」填報前一年度使用情形，以利追 蹤使用效益，如再有低度使用或完全閒置之情形發生，主管機關應再提報工程 會，並重新納入列管；另一方面，工程會也將依建造經費、位處區位、以及再 有閒置可能性等原則篩選案件，進行現場勘查，實地確認設施使用情形，並評 估是否有重新納入列管之必要性。
肆、 我國閒置公共設施之活化對策與防範措施
針對現有的閒置公共設施，行政院除了已核定「行政院活化閒置公共設施 推動方案」與「行政院活化閒置公共設施續處作法」等做為執行依據之外，工 程會也進一步提出通案性閒置設施活化對策、各類別閒置設施活化對策、以及 閒置設施防範策略等，做為各主管機關於辦理活化作業時之參考 (工程會，
2014)。
一、 通案性閒置設施活化對策
所謂通案性閒置設施活化對策，是針對工程會 (2014)所歸納的政策因素、
競選承諾、缺乏經費、環境變遷、管理不善、與行政程序未完成等 6 大公共設 施閒置原因所提出，並有以下 6 種對策。
(一) 強化原設施功能或轉型再利用
因時空環境變遷而閒置之公共設施，由於欲達成原計畫之效益有其困難，
工程會 (2014)認為，可以強化原有設施之功能，或將原設施轉型再利用，以多 元、多目標的方式加以運用，例如，將閒置停車場以結合汽車美容的方式進行 多目標使用；而設施若無法依原目標繼續使用者，則可採取都市計畫變更的方
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
69
式再利用，例如，將閒置公有市場變更為商業區，由民間建設商場，以求切合 民眾之消費習慣與需求；再者，由於近年來，行政院致力於推動興建社會住宅 之政策，工程會認為，可就閒置或低度利用之館舍進行評估，將其轉型為青年
式再利用，例如，將閒置公有市場變更為商業區，由民間建設商場，以求切合 民眾之消費習慣與需求；再者，由於近年來，行政院致力於推動興建社會住宅 之政策，工程會認為，可就閒置或低度利用之館舍進行評估，將其轉型為青年