政策建議

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會僅設有閒置公共設施通報平台供民眾通報，至於閒置公共設施的具體活化方 向，仍多僅限於政府內部的討論與決策。

第二節 政策建議

針對深度訪談的資料分析結果以及研究發現，本節將針對我國閒置公共設 施的活化執行過程，以及未來得以改進的方向，提供一些實務面的建議。依序 說明如下。

壹、強化機關的政策評估能力

關於我國閒置公共設施的閒置原因，工程會雖將其分為六種態樣，惟探究 其根源可發現，「未審慎進行政策評估」可謂其重要且根本的閒置原因。而所謂 強化「機關」的政策評估能力，以我國的政府組織架構來看，在中央指的是國 家發展委員會，地方指涉的則是各地方政府轄下的研究發展考核委員會而言。

所謂政策評估意指，政策評估人員利用科學方法與技術，有系統的搜集相 關資訊，評估政策方案之內容、規劃與執行過程及執行結果的一系列活動，其 目的在於提供選擇、修正、持續或終止政策方案所需的資訊 (吳定，2009:

294)。因此，一套完善的政策評估活動的進行，實際上應涵蓋政策執行前、執 行中、以及執行後之績效評估。

然而，依據本研究的訪談結果發現，政策評估在實務的操作上，並未盡落 實。以負責有關政策評估之相關業務的地方政府研考單位為例，其管考業務的 主要內容，在計畫執行前，僅是就行政資源配置的角度，檢視其他機關所提出

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之計畫的執行可行性；在計畫執行中，其所扮演的是進度追蹤的角色；在計畫 執行後，則是計畫評核與督導工作的進行。因而，由此可得知，在針對政策方 案的審查上，以目前的實務運作現況而言，實欠缺對各個替選方案之成本、效 益、產出、影響等面向的評估，換言之，研考單位理論上所應為的政策預評估 是相對缺乏的。因此，本研究認為，未來應可考慮建立嚴謹的政策評估機制，

嚴格要求公共建設計畫於編審作業階段，須進行成本效益分析、環境影響評估 等工作，以強化計畫與人民需求之間的連結，如係礙於行政成本的考量以及人 員的專業能力的限制，委託顧問公司執行評估作業，亦為可行的解決之道。

基此，關於研考機關政策評估能力之強化，有以下二點討論。首先，是關 於研考機關的功能問題。中央或地方研考機關在傳統上，係以研究發展、行政 規劃、管制考核等做為運作主軸，因此，如遇有重大公共工程計畫的政策評估 需求時，委託民間顧問公司加以執行評估作業者，自不在少數，然而，在面臨 時代的劇烈變遷之下，研考機關角色是否以及應該如何轉換與提升，殊為值得 深入研究之處。其次則是關於研考機關評估業務法制化的討論。依預算法第 34 條規定：「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案 之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預 算案，並送立法院備查。」由此得知，關於政府公共工程計畫的事前編審以及 財源籌措與資金運用的籌劃等說明皆應備齊，方有後續預算的成立與執行的可 能；惟目前關於選擇方案及替代方案之成本效益分析報告方面，諸如執行的條 件、程序、方法等，則未見有相關法令的明文，故為健全研考機關的政策評估 功能，並求同時與預算法的相互搭配，訂定關於研考機關之評估功能與職責的 法令或作業程序，應可作為未來政府的改革方向。

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貳、納入公民參與機制

所謂納入公民參與機制，應包含政府公共工程計畫之計畫、興建、營運、

甚至閒置後活化等階段，一方面積極從源頭預防未來閒置公共設施的發生，另 一方面則可藉由公民參與的機制與管道，對已閒置之公共設施進行補救，以提 升行政效能。

由於閒置公共設施的活化對策，工程會目前主要提供強化原設施功能、轉 型再利用、促進民間參與、委外經營等方式，作為各設施管理機關的指引與參 考，惟若設施管理機關僅是被動的上令下從，在有限的選項中進行活化，容易 導致其決定不符人民需求的情況發生，更甚者尚可能造成閒置公共設施的再次 閒置。因此，本研究認為，閒置公共設施的設施管理機關，應適時舉辦公聽 會、座談會、世界咖啡館等活動，給予人民意見表述與決策參與的機會，一方 面能使政策能獲得更理性與充分的討論，另一方面也能確保政府決策的公開透 明，進而避免錯誤或窒礙難行的政策產生，並強化政府與人民間的信任關係。

其中，關於公民參與機制的落實，本研究認為公民參與之法制化以及公民 參與之意見如何運用於政府決策過程，是值得討論的議題。首先關於公民參與 的法制化，台北市政府首開先例，自 105 年 4 月 1 日起已有「臺北市政府公共 工程落實公民參與制度作業程序」的實施；依據該作業程序第二點之規定，依 法應形成專案並依此作業程序辦理公民參與的情況有：（一）單一標案預算金 額達新臺幣二億元以上之重大工程。（二）嚴重影響周邊民眾相關權益之工 程。（三）嚴重影響居住環境、周邊交通、生態、視覺景觀或無障礙環境之工 程。（四）與地方歷史文化特色關聯密切之工程。（五）預期會有意見紛歧爭 議性之工程。（六）主管機關或上級機關認為有需要公民參與之工程。（七）

依法應召開公聽會、聽證會或公開展示等程序之工程。因此，政府公共工程計

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畫若符合上述七款中之任一情形，其決策過程方能納入公民參與，然而此些要 件卻稍顯嚴苛或流於主觀，相當程度限縮了公民參與的空間。若以第一款為例 並套用到工程會 104 年度第三季的列管案件加以檢視，113 件中僅 21 件符合其 要件，約占 19%左右。其次，關於公民參與之意見如何整合收斂，及其結論應 當如何定位目前似乎亦未有定論，「臺北市政府公共工程落實公民參與制度作 業程序」亦未出現明確規定；亦即，究竟公民參與所討論出之結論應當作為強 制性的決策結果，或只是諮詢性的決策參考，目前仍未有明確之規則，而在決 策作成後，政策之成敗與責任應如何歸屬，也未見明朗，此些現象相當程度說 明了公民參與機制在我國制度設計上仍是百廢待舉。

不可否認地，公民參與機制具有直接貼近地方需求與聆聽反饋的特性與優

勢，的確提供行政機關處置閒置公共設施一道可行的政策選項，惟如何在法規 上更明確確立公民參與機制的定位，是公部門未來應當努力的方向，否則當前 的公民參與機制，將會使所謂公民參與成為各言爾志，自說自話的場所，無助 於解決閒置公共設施之沉痾。

參、建立適當的退場機制

所謂退場機制的適當建立，則是就活化執行不符經濟效益的情況而言。由 於閒置公共設施的閒置因素常與所處的地理位置、人口分佈與交通等區位問題 有很大的關聯性 （郭基賢、楊貴三，2007），因此，在閒置公共設施本身的先 天條件不佳的情況下，除了可能導致活化成效不彰以外，每年為了持續活化所 投入的人力、物力與經費等資源，甚至可能已逼近設施的建造經費，以閒置數 量最多的市場設施為例，其中便不乏無人投標、招商困難的困境。

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以目前我國閒置公共設施的現況而言，行政院財物標準分類所規定的使用 年限以及法律課責與行政課責，是導致目前我國多數的閒置公共設施，必須持 續營運與維護的具體限制因素。因此，本研究認為，制定一套在各方利害關係 人不會有被課責的前提之下的退場機制，方有可能促使閒置公共設施跳脫使用 年限限制，並增加設施管理機關對閒置公共設施進行政策終結的誘因的可能。

誠如前述，我國多數閒置公共設施係受限於未達使用年限的緣故而無法進行 報廢拆除，然而此種法律的設計係基於防弊的原理而設計，因此本研究認為，

若能導入「閒置年限」的制度設計，也許有助於我國閒置公共設施之退場。例 如得以設定某些績效標準，像是歷年投入之活化經費已逾該設施之總建造經費 之百分之八十，或是閒置公共設施位於非都會區而活化顯有困難者，給予適度 的裁量空間，以求行政彈性化，避免因「全面活化」的單一目標，反而造成閒 置公共設施的再次閒置。