第三章 國內政治的影響
第一節 制度面：首相權力的擴大
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第三章 國內政治的影響
分析政治行為者的行為，有制度論及行為者論的分析途徑。制度論主張制度 是行為者的規範，忽略行為者的特質帶來的政治效果。行為者論認為政治由行為 者主宰，即使制度相同，不同的行為者會引發不同的效果。吳明上認為制度及行 為者是一體二面，互相影響。行為者採取的行為需要依照制度，而制度憑藉行為 者的善加運用才能落實。1因此本章分為制度面和行為者面的討論，擬先探討首相 領導權的突破，接著敘述安倍首相的手腕，說明安倍推動政策的基礎。
第一節 制度面：首相權力的擴大
壹、決策過程的演化：行政改革的果實
一、行政改革的突破
日本在遭遇阪神淡路大地震、地下鐵沙林毒氣事件、日本駐秘魯大使館人質 危機等，對於內閣危機管理能力欠缺，批評聲浪四起。因此希望強化內閣權限，
尤其面對緊急狀況的領導力（リーダーシップ，leadership）2。3
長期省廳分工垂直化亦造成行政弊端。行政省廳所屬官僚「效忠」機關，維 護行政機關既有的行政文化、決策模式及相關的政策利益範圍，形成行政體系的 本位主義。透過中央省廳改革，決心打破本位主義，進行以官邸機能強化為目的 的政治改革。發揮各省廳的綜合性行政機能，對於政策課題應有整體性的對應能
1 吳明上，「第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長官角色分析」，遠景基金會季刊（臺 北），第 19 卷第 3 期（2018 年 7 月），頁 77。
2 討論日本首相的「リーダーシップ」，學界有譯成領導力、領導權、權力等。
3 信田智人，政治主導 vs.官僚支配 : 自民政権、民主政権、政官 20 年闘争の内幕（東京: 朝日新 聞出版，2013 年），頁 84、87。
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橋本龍太郎內閣開始大規模的「行政改革」，依據 1996 年由橋本龍太郎自己 擔任會長的行政改革會議的最終報告，1998 年 6 月通過中央省廳等改革基本法，
2001 年實現中央省廳重組。新制的中央省廳，由 1 府 21 省廳，大刀闊斧合併與 重組為 1 府 12 省廳。5
行政改革會議的最終報告提到，行政改革重視「總合性、戰略性的確保」、「機 動性的重視」、「透明性的確保」、「效率性、簡素性的追求」。為了確保政策的規劃、
設計的綜合與戰略考量，官邸、內閣機能有必要大幅強化，內閣尤其以內閣總理 大臣為主導的國政經營。設置內閣府特命擔當大臣、內閣官房的機能擴充、設置 內閣府、經濟財政諮問會議、總合科學技術會議等總體層面的政策設計。6
過去在內閣制度，首相的權力受到正式制度及非正式制度的制約。就正式制 度而言，依內閣法規定，首相地位和大臣相同，各省廳大臣「分擔管理行政事務」。 首相雖然主宰內閣會議，但首相必需依照內閣會議的決議方針指揮監督行政各部。
內閣會議的表決方式採一致決，制約首相的行政權。7
中央省廳重組將原有總理府、經濟企劃廳、沖繩開發廳等合併成立內閣府，
位階高於其他省廳之上，具有綜合協調與統籌各省的權限。原有的總理府可說是 首相的秘書處，主要工作說明政府政策、公文彙整及各種贈勳儀式。各種重大政 策受限內閣會議的一致決，首相在特定政策的決策權甚至不如部會首長。8但是如 今可以設置跨部協調會議機制，如經濟財政諮問會議、總合科學技術會議等，首 相同時擔任會議主席，任命會議成員，包括民間人士，首相具有直接主導政策的
4 楊鈞池，「1990 年代日本科技政策決策機制之改革─兼論日本行政改革之意義」，中山人文社會 科學期刊（臺北），第 14 卷第 2 期（2006 年 12 月），頁 58。
5 楊鈞池，「1990 年代日本科技政策決策機制之改革─兼論日本行政改革之意義」，頁 53-56。
6 待鳥聡史，首相政治の制度分析- 現代日本政治の権力基盤形成，頁 56-57。
7 吳明上，「第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長官角色分析」，頁 79。
8 有學者認為首相僅具批准和仲裁的角色。内山融，小泉政権―「パトスの首相」は何を変えたの か，頁 187。
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權力。9同時中央省廳重組削弱大藏省部分預算權移到內閣府，預期經由首相主導 編列預算，解決各省廳的本位主義。大藏省並改為財務省，並將原有金融業務移 出成立金融監督廳。10
非正式制度則是因為法律對於首相提案權無明確規定。依據舊的內閣法第 4 條第 3 項規定，各大臣將法案向總理大臣提出，於內閣會議決議。雖然得透過法 律解釋，認為總理大臣亦為「各大臣」的一員，所以也具有提案權，但是明文上 並未規定。內閣會議的決議案件在向國會提出之前，需經自民黨的「事前審查」。
首先在自民黨的各相關部會審議，通過後再到政務調查會審議，接著是總務會，
總務會通過後內閣才開始法案的起草作業。法案起草完成後，先送事務次官會議 審查，通過後才送交內閣會議背書。內閣會議未曾修改過事務次官會議通過的草 案，因此內閣會議僅具形式上的審查，實質上為「追認」事前審查的案件。內閣 會議通過後，才送交國會審查，進入三讀三審程序。11
因此法案在向國會提出前，必需經自民黨內部的相關部會、政務調查會、總 務會的審查全體一致通過。「事前審查」在 1962 年自民黨總務會長赤城宗德確立 以來，便成為慣例。12「事前審查」模式一方面確保黨籍議員在國會審查時支持黨 的決策，一方面容許「族議員」在事前審查階段介入政策，形成利益政治。官僚 為了讓自己所屬單位提出的相關法案順利通過，會先和自民黨各部會之部會長或 擁有影響力的幹部事先說明，這些國會議員通常被稱為農林族、商工族、建設族、
交通族、厚生族等「族議員」。有些族議員專業知識不下於官僚，有助於法案審議 與監督行政機關執行。族議員充分理解自己掌控部會的相關利益團體的意向，選 舉時為了獲取特定團體的支持，利用爭取補助款及更多的預算或就政府的法案、
9 楊鈞池，「1990 年代日本科技政策決策機制之改革─兼論日本行政改革之意義」，頁 57 註 30。
10 林超琦，「日本 2001 年至 2012 年預算權改革：不同制度安排之比較」，問題與研究（臺北），
第 54 卷第 2 期（2015 年 6 月），頁 73。
11 吳明上，「日本首相在反恐戰爭中的領導權」，危機管理學刊（高雄），第 5 卷第 1 期（2008 年 3 月），頁 56。
12 吳明上，「日本首相在反恐戰爭中的領導權」，頁 56。
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管制等發揮影響力，形成官僚、族議員、利益團體的鐵三角關係。13
在行政改革下，非正式制度的制約經由強調首相為行政首長，明確賦予首相 提案權解決。中央省廳等改革基本法第 6 條規定，內閣總理大臣為內閣首長，關 於國政基本方針得於內閣會議提案。因應上述法規，內閣法第 4 條第 2 項修法，
在原先的「內閣總理大臣主宰內閣會議」，加上「內閣總理大臣得就關於內閣重要
13 飯尾潤，日本の統治構造―官僚内閣制から議院内閣制へ（東京: 中央公論新社，2007 年），頁 84-88；石原忠浩，「「政治主導」的對外政策？：民主黨政權下的「中」日關係」，頁 44；鄭子真 ，
「政黨結構與決策機制：比較日本自民黨與民主黨在決策過程的權力轉移」，政治學報（臺北）， 第 58 期（2014 年 12 月），頁 86、88。
圖3：首相權力經由行政改革突破示意圖
資料來源：筆者自繪。
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政策的基本方針及其他案件提案」。明文使首相擁有提議權，首相得以迴避「事前 審議」的制約，確立「首相主導」政治模式的基礎（圖 3）。14
而首相的輔佐機關亦有強化。內閣官房對於內閣會議的重要事項，和行政各 部門的統一施政的功能。在綜合調整外，增加「制定計畫、擬定草案」的功能。
增加內閣官房對於內閣重要政策的基本方針，「制定計畫、擬定草案及綜合調整」
的功能。經此修正，政策決定過程從以往的「官僚主導」模式，得轉變為「官邸 主導」模式。15
過去官僚主導，政策制定從擬定草案開始，由官僚的課長級幹部負責，擬定 草案後，課長、局長、大臣等進行省廳內部的調整，接著省廳間的實質性協調，
完成後再經各省廳事務次官組成的事務次官會議承認後，提交內閣會議審議。內 閣官房主持議程，會議時間大約 30 分鐘左右，過程簡單快速，內閣閣員忙於在各 提交法案上署名，閣員根本甚少發言或討論法案內容。可見政策決定過程中，官 邸居於消極和被動的地位。16行政改革後，內閣官房得以從「制定計畫、擬定草案」
的初步階段便開始主導，不再只是政策草案制定後的綜合協調。官邸正式從官僚 手中取得政策制定過程的主導權。17
二、經濟財政諮問會議的活用
首度活用改革成效的是小泉純一郎首相，安倍晉三曾長期擔任其內閣官房副 長官。18小泉非常重視經濟財政諮問會議的功能，任命竹中平藏為內閣府經濟財政 大臣外，網羅多位民間經濟學者以及財界人士。小泉透過竹中大臣主導經濟財政
14 田中一昭、岡田彰 編著，中央省庁改革―橋本行革が目指した「この国のかたち」（東京: 日本 評論社，2000 年），頁 72-76。
15 田中一昭、岡田彰 編著，中央省庁改革―橋本行革が目指した「この国のかたち」，頁 92-99；
吳明上，「第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長官角色分析」，頁 80。
16 吳明上，「第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長官角色分析」，頁 80-81。
17 曹瑞泰，「日本國家治理新模式之研究— 黨與政之決策與施政新模式」，通識研究集刊（桃園），
第 7 期（2005 年 6 月），頁 183；吳明上，「第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長 官角色分析」，頁 81。
18 安倍晉三於小泉純一郎 2001 年擔任首相後，續任內閣官房副長官。2005 年接任內閣官房長官。