功能

第一項 法律政策學為法律的研究提供了一種價值學說

事實、價值和行動是社會科學，尤其是應用性社會科學共同關注的物 件。作為一門新興的綜合性應用學科，法律政策學不僅關心事實，而且更 關心價值和行動；它不僅是描述性的，而且也是規範性的。說它是描述性 的，是因為它追求有關法律政策的性質、原因和結果的知識；說它是規範 性的，是因為它重視價值取向和價值評價，它的一個重要目標就是創造和 批評有關的法律政策價值的知識主張，或推薦應該採取的行動過程。因 此，法律政策學的理論基礎之一就是法律價值論。大陸法理學者舒國瀅在 評介歐洲大陸的法律政策學研究時曾經指出：「法律政策學涉及對特定社 會既存法律的評價、某一民族傳統法律文化的分析，也包含對一些法律價 值（如自由、安全、公正、效率、民主）及其衝突、法律原則（如最優化 原則、最大多數人的最大幸福等）的法哲學考察。」拉斯韋爾和麥克道格 爾也認為，他們的法律政策學理論為法律的研究提供了一種價值學說，而 不僅僅是一種社會事實的描寫。他們公開宣稱：“法律政策學尋求用一種 真實的語言來闡明問題，也就是用規劃和分配特定價值的語言，用所要求 的價值的綜合畫面和規劃與分配價值的實踐活動，把社會期望和社會成就 之間的距離減至最小。＂而所謂價值，就是人們所期望的，能滿足人們需 要的各種事物，國內通常稱作“利益＂。拉斯韋爾和麥克道格爾認為，法 律是權威性決定的制定者的政策，法律政策所要規劃和分配的價值體系包 括；（1）權力；（2）啟蒙；（3）財富；（4）福利；（5）技能；（6）情愛；

（7）尊重；（8）正直。民主的最高價值是人的尊嚴和價值，法的目的在 於使人們盡可能廣泛地分享價值，最終目的是建立這樣一個世界共同體：

民主地分配價值、最大限度地利用自然資源和維護人類尊嚴，並使之成為 社會政策的主要目標。為了促進價值民主化，法學應放棄主要依靠法律技 術規則的傳統而代之以主要依靠政策；因為依靠這種傳統不僅不能保證法 的確定性，而且經常妨礙實現社會所希望的目的；而依靠政策就要求根據 民主生活的目標和問題來解釋法律術語，將法律決定看作社會生活中的價 值變革。如果說法律政策學是法哲學通向部門法學的橋樑，那麼，法律價 值理論（包括價值多元、價值衝突、價值選擇與價值平衡等等）乃是法律 政策學與法哲學之間的紐帶。法律政策學的價值論背景，實際上觸及兩個 問題：一是面對多元文化觀念所必然會帶來的價值衝突，二是由此引發的 價值選擇與價值平衡。法律政策學的價值論基礎實際上意味著法律的政策 考量，即立法、執法、司法和仲裁過程中，面對複雜多變的世態和面目各 異的個案所作的政策定向與自由裁量，也就是用政策的觀點和方法來研究 和處理法律問題。因此，對法律政策學的價值論研究與應用，必須是在現 代法治理論的框架內進行，否則勢必會重蹈以政策取代法律的覆轍。

第二項 法律政策學以法治論為基礎，達到保障人權之目的

現代社會是法治社會。儘管人們一般認為“法治＂就是法的統治，

即法律在國家事務和社會生活中具有普遍性和至高無上的地位，但這並不 意味著法治就等於法律，法律的無處不在也不就是法治。只有良法之治才 是法治。所謂良法當然可以有很多標準，但這兩條則是必備的：即良法必 須是民主的，符合社會絕大多數成員的利益；良法必須是理性的，符合客 觀規律和自身的內在統一。法治即良法之治這一理念，意味著法治本身就 有著獨立的價值判斷與價值追求，它超乎法律之上，而又滲透於法律之

17 內容請參考胡平仁著《法律政策學的學科定位與理論基礎》網路文章。

中，是判別良法與惡法的試金石。

法治並不排斥法律之外的其他社會規範，法治只是意味著其他社會規 範不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權威和根砥。因此，法律 政策學的法治論基礎意味著為政策立法。這既不是以法律代替政策，更不 是以政策代替法律。如果打一個形象的比方，法治就是用良法來劃定一個 制度的圓圈，這個圓圈既是國家事務和社會生活的基礎，也是制定和實施 公共政策等其他社會規範的前提或平臺。換句話說，在法治社會中，法律 是制度性和普遍性規範，政策是工具性和特殊性規範。作為制度性和普遍 性規範的法律當然要求是相對穩定、一視同仁的，而作為工具性和特殊性 規範的政策則可以是相當靈活、並有所偏重的。以靈活性見長的政策當然 不是無所作為的，但它只能在法律制度範圍內補苴罅漏，或是在不違背法 治精神的前提下，對社會生活中某些處於不利狀態的特殊群體或事項作傾 斜性照顧。從這個意義上說，政策的合法性是法治社會中不可逾越的門 檻。法治不僅是法律的準繩，更是政策的金箍咒。

為政策立法有多種表現形式，一是制定議事規則或會議規則，真正使決 策民主化、科學化和制度化，避免決策的隨意性和一味地憑經驗決策。二 是制定各種行政程式法，以規範政策執行行為，防止因個人利益、部門利 益或地方利益的驅動而自行其是。三是為特定領域的政策立法。如在市場 經濟體制下，經濟形勢瞬息萬變，要求政府職能部門能及時因應，弱國過 分強調經濟法制的穩定性，便難免守株待兔或刻舟求劍之弊；但如果任由 政府職能部門便宜行事，又容易破壞法制的統一和法律的權威性。最好的 辦法就是制定《經濟政策法》或更為具體的《金融政策法》、《農業政策法》

等等，為相關領域的政策確立一些剛性的實體規範和程式規則，使多變的 政策不至於迷失方向。這方面，第二次世界大戰後日本的政策性金融立法 實踐可資借鑒。 又如環境問題事關全局而又十分複雜，全國統一的環境 立法往往很難達到預期目的，而往往需要地方政策或地方立法予以配合。

在這種情況下，類似於《環境政策法》這樣的規範就變得必不可少了。如 美國 1969 年頒佈實施的《全國環境政策法案》，並沒有為環境政策增添任 何實質性內容，其目的乃在於使行政管理機構作決定前考慮環境的影響。

在當代社會，凡是重要的政策往往都會以法律的形式發佈，因而“為 政策立法＂儘管也有保障政策的有效運行之意，但主要還是從實體和程式 兩個方面，防止政策決策和政策實施的隨意性，保障公共政策的合法性與 科學性，進而保障人權，維護社會的和諧與穩定。