第二章 都市治理與加工出口業女工
二、 加工出口區設立與侍從主義政治
軍政府時期（1975-1990）一改獨立初期短暫實行的集權式社會主義政治路線，
以及進口替代和國營工業領頭的經濟策略，推行經濟私有化、自由化，積極引入世 界銀行、國際貨幣基金等國際發展組織的援助資金，同時開放國內市場，強化與世 界資本、金融體系的連結（Feldman 1998：42；Schendel 2009：144-151；Siddiqi 2000：
12）。
為了吸引外資投入並發展低技術成本的加工出口製造業，齊亞．拉赫曼政府開 始規畫設立加工出口區，1983 年第一個加工出口區在吉大港開始生產，此後陸續 於全國各地區（District）增設了 7 處。近年來，全國 8 處加工出口區年度總出口 值，持續佔全國年度總出口值約 20%（BEPZA 2017）。根據孟加拉央行的資料，
2019 年全國總出口額中，成衣及服飾類產品佔全國總出口額 85%，顯示成衣加工 業現今仍是孟加拉最重要的出口產業（BEPZA 2017；Bangladesh Bank 2020）。
圖片 11 達卡加工出口區圍牆外景象
（來源：作者攝）
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人類學者Patrick Neveling 曾比較不同地方的加工出口區發展經驗，認為這些 加工出口區的共同特點，是以「部分國家主權功能」換取貿易發展，融合了自由貿 易區、海關保稅區和工業區的機能，以專門規章管理，集中建設基礎設施，成為匯 聚國內、外資本和勞力的所在，也因此，是否能整合行政程序、提供簡便而單一窗 口的服務，便是加工出口區能否創造預期經濟效益的關鍵。由於在地方、區域、國 家、國際等不同層次都擁有連結關係，使加工出口區往往具有與地方共生、又顯著
「非地方」（non-local）的性質（Neveling 2015：166-167；Zohir 2003：64）。
現今全國加工出口區22都是由國家加工出口區管理局（Bangladesh Export Processing Zones Authority [BEPZA]，以下簡稱管理局）轄管。管理局是直屬於總 理辦公室（Prime Minister’s Office）的機構，負責維持加工出口區的順暢運作，以 吸引外資、創造就業機會、提高出口品多樣性為目標，從徵用及管理工廠預備用地，
建造廠房、水電、倉儲等基礎設施，審核設廠計畫書，核發進出口許可證及員工工 作證等業務都一手包辦。在加工出口區入口處，管理局設置了崗哨，所有人員、物 料、貨品都要受檢才能進出；通過入口哨，區內各工廠多數有自行另外設置門衛。
檢查哨與圍牆的存在，有形地區隔加工出口區與週遭空間。
回溯孟加拉加工出口區的設立背景，1970 年代末，孟加拉國內基礎建設仍然 集中於少數都市，且因政權更迭導致財稅制度繁複，在此情況下設置加工出口區被 當時的政府認為是極佳的經濟發展選項，欲以國內充沛人力吸引外資，以求在短時 間內提升國內產業境況、技術並連結國際市場（Aggarwa et. al 2008：20）。而在國 際上，在1974 年生效的〈多種纖維協定」〉（Multifibre Arrangement）23，賦予歐、
美等紡織成衣品進口國，能針對集中於東亞的南韓、臺灣、香港等地的紡織成衣品 出口國，制定出口配額限制。這樣的協定促使這些企業開始尋覓新生產基地，也就 成為孟加拉獨立後第一批進駐發展紡織成衣業的外企（S. Khan 2002：179-180）。
在國際資本主義轉移、重組的推波助瀾下，1980 年通過《孟加拉加工出口區
22 分別是 Chittagong EPZ（1983）、Dhaka EPZ（1993）、Mongla EPZ（1999）、Comilla EPZ
（2000）、Uttara EPZ（2001）、Ishwardi EPZ（2001）、Adamjee EPZ（1999）、Karnaphuli EPZ
（2006）。
23 〈多種纖維協定〉（Multifibre Arrangement [MFA]）賦予簽屬國在國內紡織、成衣產業因進口產 品的競爭而受損時，可以採取進口配額限制。這項協定在2005 年終止，使全球織品貿易與 WTO 為首的自由貿易體制合流，不再有特定國家的管制措施。
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組織條例》（Bangladesh Export Processing Zones Authority Act），加工出口區陸續開 始運行，同時推動一連串促進私有化、自由化市場及工業發展的制度改革24，並接
24 所通過的工業發展相關法案，如 Industrial Relations Rules（1977）、Bangladesh Export Processing Zones Authority Act（1980）、Foreign Private Investment (Promotion and Protection) Act（1980）、
Workmen’s Compensation Act（1980、1987）、Industrial Relations Ordinance and Amendments
（1980、1982、1984、1985）、The Finance Act（1981）、New Industrial Policy（1982）、The Employment of Labor Ordinance（1985）、Revised Industrial Policy（1986）、Industrial Relations Act
（1990）等（Ahmed et al. 2014；Rock 2001）。
圖片 12 孟加拉加工出口區管理局招商廣告（來源：BEPZA 2017）
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受 國 際 貨 幣 基 金 組 織 和 世 界 銀 行 的 資 金 及 指 定 的 結 構 調 整 方 案 （structural adjustment），持續推動「出口導向」的經濟發展計畫。
三十餘年來，這樣的國家發展思維和經濟政策取向，成為孟加拉歷任政府之間 少有的共識（Schendel 2009；Ahmed, Greenleaf and Sacks 2014；Siddiqi 2017），現 今仍明示於國家管理局官方網站及加工出口區的招商廣告上（圖12）。
為了透過工業化來促進國家經濟的快速發展，政府採取了旨在吸引外國 投資的「開放政策」（‘Outdoor Policy’）。……設立加工出口區的主要目 的是提供投資者一個環境適宜、免於複雜手續的特殊區域。（BEPZA 2017）（粗體底線為本文所加）
不過，在大力推行私有化和自由化市場改革時，多位政治、經濟學者指出侍從 主義政治的並行（Ahmed et al. 2014；Kabeer 1991；M. Khan 2000）。從軍政府時代 開啟軍人出任政府要員的先例，持續以人事命令、融資許可、執照發放等方式，攏 絡有高民眾支持度的政治要角和企業家，鞏固其統治基礎，形成「侍從主義式獨裁」
（clientalistic authoritarian）。到1990 年民主化改革，侍從主義分配政治並未衰退，
甚至更進一步結合政黨派系爭鬥（Ahmed et al. 2014）。
在70、80 年代，有大量公共資源被以金融形式，從國有銀行流向特定 新興企業，幾乎就是那些現今規模最龐大的製造業集團。這些資金來源 於國際，由國有銀行向雙邊或多邊貿易合作國取得。（Khan 2000：27）
究竟侍從主義政治如何運作？在既有孟加拉研究文獻中，如政治學者Meghna Guhathakurta，曾以「佔領沙洲」（char dokhol）來比擬（Guhathakurta 2002，引自 Siddiqi 2010：43-45）。這源自一種孟加拉鄉民社會中土地資源取得及分配的方式。
由於全境大部分土地位處三角洲，地勢低平、河道縱橫，在河床中會自然形成大小 不一的沙洲（char），沙洲的形成與消失無法被準確預測，於是在孟加拉語中有許 多詞彙形容「短暫出現的土地」，char 便是其中之一。新形成的沙洲容易成為地主
（jomidar）競爭的目標，佔領的意義並不僅著眼於土地的實質使用價值，而更在於 佔領行動本身的權威展示，能強化象徵權力，吸引鄉民跟隨（ibid.）。
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Roslin（孟加拉語言中心教師）說：「你知道，雖然現在已經是實施民主 政治，但一到選舉就特別明顯……重要的是候選人所『代表』跟保障的 東西……就像 char dokhol，只是目標不是 char。在我看來，所有無主地 現在應該都要先歸國有，而不應該再被隨便佔領……但我知道有些鄉下 地方，char dokhol 對地主和農戶來說還是大事，我還聽說過，戰爭剛結 束那時候，有一些char dokhol 曾變成很嚴重的衝突……。」（2017/09/30 田野筆記）
經濟學者Mushtaq Khan（2000：17）描述，在孟加拉社會所盛行的佔有資源後 再分配、從而鞏固力量的恩庇侍從關係，是「一種跨階級的結盟」，能發展超親屬、
宗教、地方認同關係，且以明確的物質交換為基礎，如土地、執照、福利津貼，到 公部門和國營企業職缺、銀行融資等，都能作為標的，也因此會盡可能確保經濟活 絡。然而，Khan 也認為，因取決於可實際分配的資源內容和組織動員能力，所以 這類結盟關係實際上並不穩固，容易被鬆動、取代（ibid.：16-26；29-31）。
其他對侍從主義政治的看法，如Simeen Mahmud 和 Nalia Kabeer 認為：
孟加拉的侍從主義政治和現代國家體制，共同佔領公部門體系及資源，
助長一類統治菁英階級的形成。他們為鞏固政治權力和個人利益，給予 為其認可能發揮政治影響力的人特權，包含企業家、工會領袖，以換取 在國家與地方不同層面的支持。（Mahmud & Kabeer 2003：24）
侍從主義政治所衍生的政黨派系分化，不只影響政府機構，也延伸到民間，包 括地方議會（Upazila Council）25、幫派組織（mastans）、學校、商會、工會等，侵 蝕行政效能，並形成索賄風氣和裙帶關係人事（Guhathakurta 2002：3；Rahman &
Langford 2012：95-96；Rock 2001）。即使是在被設計來服務資本主義生產和跨國 市場的加工出口區，由恩庇侍從關係所形成的分配政治，仍然是重要運作邏輯，表 現如下：
25 Upazila 是孟加拉行政區劃名稱，相當於臺灣的縣轄鄉鎮市或直轄市轄區。
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興榮工廠的財務主任Sabrina 說：「管理局三不五時就會派員來『視 察』，但大家都知道他們只是來要錢。像我們公司到這裡設廠不久，很 多營運需要的執照、文件都還沒拿到手，管理局明明知道這不是我們的 問題，卻還是會說我們違規，這時候就要用別的方式打發他們。」
Sabrina 苦笑：「我必須要編列一筆 speed money，專門用來打通關，不然 所有事情都會被延宕。這是臺灣的主管常常無法理解的。」（2016/08/03 田野筆記）
28 歲的 Fahim，在加工出口區裡從事關務工作約兩年，聊起他做這份工 作的原因，他略帶抱怨道：「大學畢業後我原本想考海關，但在這裡工 作兩年，我現在越來越肯定，在我們國家啊，沒有關係背景，根本就不 用想當上公務員。」（2016/08/15 田野筆記）
儘管國家管理局試圖在加工出口區建立起「單一窗口服務」，讓投資者可以免 於累贅手續而完成原物料進口、產品出口等通關過程，並減少在這些過程中的「檯 面下」交涉，但正如前述加工出口區員工的經驗顯示，加工出口區的實際運作卻並 未如預期般能夠自「外於」地方社會。面對管理局官員直接登門，或在與其他政府 部門、事務所往來中被索賄，加工出口區裡的外資廠商也發展出應對策略，關係良 好的廠主會互通情報，共同討還speed money 的額度；相對而言，剛進駐的新廠往 往在不知門道的情況下，付出在金錢、待遇、或辦事效率上的代價，進而影響產能。
興榮廠的採購組長Romi 說：「我們公司當初也是有考慮在區外設廠啊！
但後來還是決定先租下區內現成的廠房。在區內還是有些好處的，可以 減免設備和原料的進出口關稅。雖然得應付管理局的人，但至少還是比
但後來還是決定先租下區內現成的廠房。在區內還是有些好處的，可以 減免設備和原料的進出口關稅。雖然得應付管理局的人，但至少還是比