北星計畫政策工具探討

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入學計畫在雙方妥協下，展現現有面貌。

第二節 北星計畫政策工具探討

本段首先欲探討免試入學的政策工具在學理上的分類為何？由於官方、教師、

家長所抱持的價值觀不同，導致三方對於政策工具存在不同意見，以下將三方意 見整理，以便了解三方的差異為何。

壹、政策工具分類

本研究文獻回顧中，引用 Schneider& Ingram（1990）的政策工具分類，共 分為五類：「權威政策工具、誘因政策工具、能力政策工具、符號與勸告政策工 具、學習政策工具。」以下將免試入學計畫中所使用的政策工具進行分類。首先，

免試入學計畫以行政命令的方式規定高中職五專釋放免試入學名額，應屬於權威 型政策工具。而公立學校尤其是明星高中對免試入學名額釋出有所抵抗，因此官 方決定聯合議會以刪除公立學校預算作為要脅（受訪者 C），迫使學校釋出免試 入學名額，以金錢影響學校決策應屬於誘因型政策工具，亦符合研究者認為立法 機關可能涉入政策執行的情況（施能傑，1999）。另外官方與家長團體積極宣導 適性學習的價值觀，應屬於符號與勸告政策工具的範疇。

而以 Lowi& Salisbury（丘昌泰，2004：19-21）提出的公共政策分類觀察，

政策類型共分為四種：「管制型政策、自我管制型政策、分配型政策、重分配型 政策。」觀察官方對於免試入學的政策工具的說法，官方認為政府訂定大原則，

例如：每間學校皆須釋出免試入學名額、免試入學區平均免試入學比例須達標準，

至於其他部分可以讓各免試入學區因地制宜，例如：允許明星高中的免試入學比 例比較低、免試入學比序設定由地方政府訂定（受訪者 A; B），具有自我管制型 政策工具的傾向。

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惟受訪者 B 認為教育部要求高中職學校訂定免試入學名額比例達到教育部 要求比例、加強適性輔導工作、與鄰近國中共同辦理性向測驗的工作屬於上下隸 屬關係，高中職學校應該積極配合政府的施政目標，以爭議最大的免試入學名額 比例為例，受訪者 B 認為免試入學作為多元入學的其中一個管道，每一個學校 都必須開放一定比例的免試入學名額，接受不同管道入學的學生，就算學校內部 或學生家長不滿，但行動上仍需服從教育部的決策，開放部分免試入學名額（受 訪者 D; E; G; H; K）。

因此可認為教育部慣用的政策工具仍較偏向管制型政策工具，呼應過去研究 者認為同一機關總是利用相同類型的政策工具解決政策問題的研究結論（Hood, 1983; Cibulka, 1995；王震武、林文英，1996； Bagchus, 1998; Bressers, 1998;

Nispen& Ringeling, 1998; Veld, 1998）。其中 Veld（1998）認為利害關係人在政策 執行過程中，會發展新的方法抵抗政策，使得政策效果逐漸降低，Veld 稱為「政 策效能遞減法則」可以做為免試入學計畫的後續觀察重點。就免試入學計畫欲改 變升學主義價值觀而言，以管制型政策強迫利害關係人行為改變的確有必要，但 只是治標而已，若要治本應配合其他配套措施長時間漸進改革才能期待適性學習 取代升學主義成為國人主流價值觀。即管制型政策未必只能以法律、行政命令強 制標的團體在行動上遵守政策，亦可搭配非強制性方法促使標的團體內心願意支 持政策（簡淑如、吳孟芸，2008）。

貳、利害關係人對於目前政策工具的意見

教育部（2011e）規定高中職五專在免試入學計畫中負責的主要工作共有三 種：訂定各校免試入學名額比例、加強適性輔導工作、與鄰近國中共同辦理性向 測驗。而官方、教師、家長三種利害關係人對於上述工作具有不同的看法，以下 將分別敘述。

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一、訂定各校免試入學名額比例

（一）官方

針對爭議最大的「訂定各校免試入學名額比例」部分，官方認為免試入學為 多元入學的其中一個管道，高中職五專必須配合政府政策，包括明星高中，皆需 開放部分比例的免試入學名額（受訪者 B），而官方在 99-100 年所要求的免試入 學比例為 5%-35%，訂定較有彈性的免試入學比例是為了逐步開放免試入學，因 應不同學校的需求而有彈性。

公立高中、明星高中因辦學特色重視智育教育且競爭激烈的情況，官方允許 公立高中開放較低比例的免試名額、學校亦可提出比序，以便比較該讓哪位學生 入學，官方願意讓步的條件是希望明星高中可以提供機會給從前未有學生考取明 星高中的國中，讓他們有學生可以進入就讀，使得明星高中的學生組成更加多元

（受訪者 A; I）。也就是說比照繁星計畫的精神，受訪者 A 認為頂尖大學、明星 高中都是公立學校，乃是公共財，所以不能被少數人把持，應該給予較為弱勢的 學生有機會就讀。

私立學校或高職的思考方向認為越早收到學生越安心，所以可以開放較多免 試入學名額（受訪者 A; B; I），若高中職學校希望吸引更多學生，應該前往國中 宣導學校特色，尤其是高職具有不同類科，特色較為明顯（受訪者 B），至於高 中部分可能較難找出特色，因為高中課程都一樣，缺乏差異性，無法確定學校特 色為何（受訪者 E）。

訂定免試入學名額為免試入學最重要的政策工具，而官方希望免試入學計畫 達到三個政策目的，分別為減輕升學壓力、國中教學正常化、就近入學。其中最 主要的目的為減低升學壓力，以 99-100 年執行狀況而言，免試入學計畫一方面 使職業性向明顯的學生提早取得進入高職的資格，而不用經過基測考試；另外一 方面有部分學生考取理想學校，不願意再參加第二次基測，降低二次基測的參與

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人數即達到部分減輕升學壓力的目的，並顯示升學主義的價值觀正在逐漸改變。

免試入學期望國中升學制度作為確實有效的分流手段，藉由免試手段搭配適性輔 導，使得學生可以更加瞭解自己的性向，不會盲目的擠入高中就讀（受訪者 A）。

第二個政策目標為國中教學正常化，升學壓力降低才能期待教學正常化，教 學正常化才能期待學生適性學習，官方承認升學壓力還是存在，因為目前仍需採 計在校成績，經過 99 年試辦免試入學採計五學期在校成績，事後檢討認為無助 緩解升學壓力，100 年改為採計最高的三學期在校成績作為入學依據，與過往基 測分數變動性高，迫使學生必須一再練習題目，才能取得高分的考試型態相比之 下，免試入學的升學壓力應較低（受訪者 A; B）。

最後一個政策目標為「就近入學」，免試入學欲達成此目標，應該扶助私立 學校或是較弱的公立學校，學校均質化、優質化，學生自然增加就近入學的動機

（受訪者 A; B; J）。受訪者 A 進一步闡述免試入學主要目標不能解決升學主義或 明星高中的問題，因為供需問題致使上述問題不可能完全解決，許多學生競爭少 數名額注定壓力很大，政府能做的只有訂定公平的競爭辦法，使大家有公平競爭 的機會。而在國中的就近入學部分，由於免試入學的入學規則對小校有利，學生 有機會就讀明星高中，可能促使家長開始願意將學生送至附近的國中（受訪者 H），

雖然可能達到就近入學，不過家長的想法和官方的想法顯有出入，家長希望藉由 免試入學讓學生可以升學至明星高中，而官方希望每所國中人數分配平均，不希 望學生花太多時間在通勤上。

（二）教師

教師認為明星高中不願意開放太多免試入學名額有三個原因：首先，明星高 中希望維持過去升學傳統，所以不願意開放太多名額。再者，學生程度不一的話，

對於成績較差的學生容易造成適應上的困難，可能讓學生產生自卑感。最後，學 生程度不一對老師教學造成困擾，老師認為學生程度不一很難教學（受訪者 D; E;

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G; H）。

受訪者 D 認為專家學者站在理想面觀察，認為教育應該要公平；老師則站 在實務面觀察，老師的責任是把課程教好，但課程教好的意義為何？以目前來看 主要還是著重「提升成績」（受訪者 D; E）。受訪者 E 認為明星高中的免試入學 的名額極限是 20%，再多的話就不是最優秀的學生，學校會盡量避免學生程度不 一。受訪者 G 則認為對於非明星高中而言，明星高中希望有篩選制度，同理中 前段的高中也想要篩選制度，導致所有公立學校皆不願意放棄過去的排名包袱。

受訪者 D 則認為免試入學截至目前為止並非「真免試」，因為仍須採計在校 成績，要求明星高中開放較多免試入學名額的前提為：按照以往每個國中每年進 入某高中的入學比例分配才是能接受的方案，例如過去甲國中考上明星高中 A 的學生約 10 人，明星高中 A 即對甲國中開放 10 個免試入學名額，簡言之，即 明星高中希望繼續保持升學傳統。

在前三志願學校不願意放棄過去升學優勢，認為菁英教育有其必要性（受訪 者 E），官方態度亦有所軟化，允許明星高中開放較低比例的免試入學名額，在 目前免試入學仍需比較學生在校成績的情況下，明星高中仍能收到最好的學生，

希望藉此降低明星高中對於免試入學計畫的抵抗（受訪者 A; B; I）。也就是說明 星高中會繼續存在，只是那些學校是明星高中尚未定調，以及未來明星高中究竟 應提出多少比例免試入學名額尚未取得共識（受訪者 H），引起中前段學校的不

希望藉此降低明星高中對於免試入學計畫的抵抗（受訪者 A; B; I）。也就是說明 星高中會繼續存在，只是那些學校是明星高中尚未定調，以及未來明星高中究竟 應提出多少比例免試入學名額尚未取得共識（受訪者 H），引起中前段學校的不