第二章 政策順服的分析架構
第一節 政策執行理論回顧
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第二章 政策順服的分析架構
本章主要欲回顧過去政策執行的理論，共分為兩節，第一節探討政策執行的 意義及研究模型，藉由前人的模型，思考明星高中政策順服應有哪些影響因素。
而第二節以歸納出的影響因素和現有文獻進行對話，證明這些因素確實影響政策 順服，並以此作為本研究之研究架構的建立基礎，以便後續觀察高中職五專免試 入學實務政策執行情況。
第一節 政策執行理論回顧
本節首先探討過去研究者對於政策執行的定義以及研究途徑，接著回顧過去 研究者提出的政策執行模型，根據前人模型，提出可解釋明星高中政策順服之變 項。
壹、政策執行的意義及研究途徑
政策執行在過去並非政策研究的重點，探究其原因，Edwards III（1980: 6）
認為議員的會期太短，在會期中幾乎將時間花在審查預算案，至於休會期間則忙 於自己的選民服務或競選連任的工作，議員根本無法分神關心政策執行，也令人 感覺議員的工作性質與「打工」相去不遠。由於議員這樣的工作態度，導致行政 人員提出的法案無法順利通過，即不能順利政策合法化，連帶使得政策執行出現 問題，雖然行政人員為全職工作人員，但法案沒有通過，行政人員無法執行。但 選舉也有可能是使議員重視政策執行的誘因，若人民覺得現任政府施政成績優良，
由於很難歸因有效執行的政策到底是誰推動的，人民也無法確切分辨，可能使執 政黨政治聲望增加，如此可能產生誘因使執政黨議員、政務官持續推動政策執行。
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值得注意的是後來學者發現政策規劃與政策執行的關係密切，更發現政策執行的 重要性，若優良的政策沒有搭配適當的執行，最後仍可能導致政策失敗的結果
（Edwards III, 1980:1），正反映「徒法不足以自行」的道理，故學者相繼開始投 入政策執行之研究。
政策執行之定義為何？R. S. Montjoy 與 L. J. O’Toole 認為「政策執行為執行 某一項政策所做的各種決定」；C. O. Jones 則認為「政策執行指政策實施的各項 活動，其中解釋、組織、實施三項活動最為重要」（林水波、張世賢，1991：255）。
有研究者認為政策執行定義為「在政策制定舞台上建立政策，例如通過法案、公 布管制規則、傳遞司法判決，最後政策結果影響利害關係人的一連串過程」
（Edwards III, 1980:1）。吳定（2006：335）則認為政策執行指「政策方案經過合 法化程序後，主管機關擬定施行細則、配置資源、採取行動使政策目標達成的動 態性過程。」綜上所述，作者認為政策執行定義為：政策合法化後，主管機關決 定如何分配資源、執行政策行動，以影響利害關係人行為達到政策目標的過程。
政策執行的途徑分為第一代政策執行：由上而下模式、第二代政策執行：由 下而上模式、第三代政策執行：整合模式。第一代政策執行強調政策制定與政策 執行可分性，由政策制定者制定目標；政策執行者執行目標。第二代政策執行強 調政策執行者與政策制定者的共識決定政策執行的方式。第三代政策執行欲綜合 第一代與第二代政策執行的特點（李允傑、丘昌泰，2007：29）。另外有研究者 認為未來將出現第四代政策執行觀點，特徵為更重視民主取向，希望人民參與政 策執行的過程、加強研究政策執行成功的案例，因此較重視政策學習（吳定，2008：
280）。
第一代政策執行與管制政策較有關係，管制政策指政府利用權威設定管制規 範，指導地方政府或標的團體採取某些行動。在管制政策國家，中央擁有政策的 規劃權及執行權，而民間或地方政府少有自由裁量空間，必須遵守中央的規定行 事。第一代政策執行的優點為應用性廣泛，因為政策執行容易涉及法令規定的問 題；缺點為在實務上政策制定與政策執行不能清楚劃分，且中央政策制定的能力
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在此模式中被高估（李允傑、丘昌泰，2007：36-38）。
第二代政策執行與自我管制政策較具關連性，自我管制政策指政府只設定原 則性規範，只要不違反原則性規範，由各機關或標的團體自行決定如何行動。在 此模式之下，地方政府或標的團體在政策執行上較為彈性，且多元行動者往往組 成聯盟推銷自己的政策偏好，此與第一代政策執行中央獨大的情況有所差異。第 二代政策執行的優點為以政策網絡（Policy Network）理論處理多元團體競逐的 複雜政策情境；缺點為忽視中央的確握有政策制定的權力（李允傑、丘昌泰，2007：
50-52）。
前兩代政策執行在觀點上對立，兩者各有千秋，因此第三代政策執行企圖整 合第一代與第二代政策執行，但由於第三代政策執行仍在發展中，故同時存在許 多種理論模型，包括 Goggin 的第三代執行途徑模型，重點包括地方與聯邦政府 在政策執行中均扮演一定角色，研究方法質化量化並重。Sabatier 的政策變遷倡 導聯盟架構，認為政策變遷可能需經 10 年以上才能看出成果，且需透過政策次 級體系掌握政策變遷的過程。Winter 的規劃過程與執行結果模式，主要提出基層 官僚在政策執行過程中扮演重要角色，欲使政策執行成功，必須消除基層官僚反 制行為，例如：保守主義、選擇容易執行的個案等（李允傑、丘昌泰，2007：59-70）。
貳、政策執行相關模型回顧
在過去政策執行的研究中，許多學者相繼提出政策執行的模型，包括最早提 出的 Smith 政策執行過程模型，如圖 2-1；Van Meter& Van Horn 的政策執行過程 模型，如圖 2-2； Sabatier& Mazmanian 的政策執行模型，如圖 2-3（Sabatier&
Mazmanian, 1979: 542; 林水波、張世賢，1991：266-268），以上三種政策執行模 型屬於第一代政策執行，亦稱為由上而下的政策執行。
而 Sabatier 的政策變遷倡導聯盟架構模型，如圖 2-4；Winter 的規劃過程執 行結果模式，如圖 2-5，則屬於第三代政策執行，亦稱為整合型模式（Sabatier&
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Jenkins-Smith, 1993: 18; 李允傑、丘昌泰，2007：67）。最後，本研究屬教育政策，
因此參考教育學者 Honig 針對教育政策提出當代教育政策執行模型，如圖 2-6
（Honig, 2006: 18）。
圖 2-1 Smith 政策執行過程模型 資料來源：林水波、張世賢（1991：266）
政 策 制 定 過 程
執行機構 標的團體
環境因素 理想化的政策 政
策
緊張
處理
回應 建制
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圖 2-2 Van Meter& Van Horn 的政策執行模型 資料來源：林水波、張世賢（1991：267）
政策 標準與目 標
資源
組織間溝通與 強化工作
執行機構特性
社經與政治環境
執行人員意向
政 策 執 行
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圖 2-3 Sabatier& Mazmanian 政策執行模式 資料來源：Sabatier& Mazmanian（1979: 542）
執行過程的階段
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資料來源：Sabatier& Jenkins-Smith（1993: 18）相對穩定因素
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圖 2-5 Winter 規劃過程與執行結果模式 資料來源：李允傑、丘昌泰（2007：67）
政策規劃過程/立法 衝突
因果理論 象徵性行動 注意力
執行過程
組織與組織間執行
基層官僚行為
標的團體與社經環境
產出 結果 執行結果
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圖 2-6 當代教育政策執行模型 資料來源：Honig（2006:14）
回顧上述模型後，參考上述提出模型的研究者意見，本研究欲尋找影響明星 高中政策順服的變項，從 Honig 的模型、Sabatier 政策變遷模型中，了解到價值 觀的確影響政策執行，而在免試入學計畫之中，價值觀的爭論為「升學主義對抗 適性學習」。價值觀將影響人們的行為模式，而且不易改變，因此將價值觀視為 第一個影響因素。政策工具的設計背後存在著價值觀，例如：自由主義與保守主 義，因此政策工具排在價值觀之後，作為第二個影響因素。在上述所有的模型之 中幾乎都存在政策工具的概念，只是名稱有所不同，Smith 和 Van Meter& Van Horn 稱為政策、Sabatier& Mazmanian 提到技術、明確政策指令等、Sabatier、Honig 直接稱為政策工具，可見得政策工具在政策執行過程之中佔有重要地位，甚至有 研究者認為政策工具連結政策執行的理論及實務（丘昌泰，2004：378）。政府提 出政策工具之後，標的團體對執行機關施加壓力亦影響著政策執行，在不同政策
政策
包含面向：政策目標、標 的、政策工具
人
包含：正式、非正式政策目標 次級團體涉入正式專業範疇 社區或其他聯盟
政策決策者為主要執行者
地方
變化：
焦點團體、機構、司法 歷史/制度脈絡
跨系統互賴性
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中，存在對政策執行有較高影響力的團體（Dumas, 2006:165），只是標的團體此 名詞範圍過大，本研究將標的團體限縮為上級及服務對象，在免試入學計畫之中，
上級與服務對象對明星高中執行政策的影響力最大，明星高中的上級為縣市教育 局、教育部；而服務對象為家長、學生，上級希望明星高中遵守免試入學計畫的 規定，逐年增加免試入學名額；某些家長或明星高中自身可能不希望明星高中升 學率降低，而抵制免試入學計畫，造成政策不順服的情形發生，因此第三個影響 因素為「來自上級或服務對象的壓力」，上述模型中，多有將標的團體列為政策 執行的影響因素。最後一個影響因素為「政策學習」，在 Sabatier 政策變遷模型 之中，認為不同的聯盟會互相對話，藉此過程修正自己的信念系統，此過程稱為
「政策學習」（莊文忠，2003：87），經過不同團體間的溝通，免試入學計畫可能 改變，希望達成政策順服。
由於明星高中政策順服和免試入學計畫執行具有重大關聯，因為明星高中乃 是免試入學計畫的基層執行機關，若執行機關不願意配合，如何期待政策執行成 功？故執行機關順服政策，為政策執行成功的基本條件，因此本研究欲尋找影響
由於明星高中政策順服和免試入學計畫執行具有重大關聯，因為明星高中乃 是免試入學計畫的基層執行機關，若執行機關不願意配合，如何期待政策執行成 功？故執行機關順服政策，為政策執行成功的基本條件，因此本研究欲尋找影響