高中職五專免試入學之政策執行過程研究：以北星計畫明星高中為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 高中職五專免試入學之政策執行過程研究：以北星計畫明星高中為例政治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：施能傑研究生：李冠緯. i n U. v. 博士撰. 中華民國 101 年 4 月.

(2) 謝誌能夠順利完成碩士學位，最應該感謝我的父母和親戚們，我不是個乖巧的小孩，反而是個叛逆的小孩，常常想做一些超出自己能力很多的事情，應該很多人笑我傻，不過你們還是願意在背後默默支持我想做的事情，這從來都不是件容易的事。來到政大公行後，學會最重要的事情就是「態度」，讓我發現認真做好份內. 政治大. 的事情並不容易，要感謝的人很多，首先感謝指導教授施能傑老師對論文的指導，. 立. 使我在每次的討論中獲益良多，寫作的邏輯逐漸進步，論文從剛開始的不知所云，. ‧ 國. 學. 進步到可以畢業的程度。亦感謝口試委員蕭乃沂老師、曾冠球老師對於本論文的建議，使得我的論述更加符合邏輯。感謝受訪人，在百忙之中仍抽空讓我訪談，. ‧. 使我的研究更加充實。另外很感謝母校文化大學行政管理學系陳世榮老師、余小. y. Nat. sit. 云老師、張瓊玲老師幫助我解答考古題，使我順利考上政大公行所。. n. al. er. io. 在碩士班生涯中，有了很多朋友的支持，才能繼續走下去，包括大學好友. i n U. v. G8000 團員們，跟你們相處的日子真的非常愉快，我常常懷念那段日子，雖然碩. Ch. engchi. 士班大家各奔東西，但偶爾相聚大家互動依然熱絡，真正的朋友應是如此。在碩士班繁忙的學業之中，非常感謝有許多同學的幫忙，感謝致丞、耀竹學長、憶萍、偉麟和我一起組成國考讀書團，尤其感謝致丞，在國考上分享很多資訊給我、在日常生活帶來許多笑料、揪團也不會忘記我。感謝桂慈在研究助理工作的幫忙以及提供論文寫作經驗與我分享。感謝麒翰、琳翔兩位揪團王，讓我的研究生生活更加充實愉快。感謝政廷的模仿秀讓我笑開懷。感謝柏志教我打壘球。碩士班生活，因為有了大家而更加豐富。冠緯謹誌 2012 年 5 月 7 日 I.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 摘要由於馬英九總統宣示民國 103 年十二年國民基本教育將上路，而免試入學計畫為其中一個子計畫。回顧過去研究，少有探討免試入學計畫，更無以公共行政角度探討免試入學計畫的研究，因此本研究以政策執行理論觀察明星高中在免試入學計畫中是否政策順服？以及官方如何為了提升政策順服效果而進行政策學習的過程。本研究之研究方法為質化研究法，訪談官方、明星高中、非明星高中、教師團體、家長團體等重要利害關係人，欲解答上述研究問題。. 政治大第一，明星高中的政策順服有待加強，99-100 年免試入學處於試辦階段，部立而本研究之研究結論如下：. ‧ 國. 學. 分明星高中雖然達到免試入學名額最低標準，在形式上符合政策順服的條件，但明星高中認為應該繼續保持升學特色，而不願意開放過多. ‧. 免試入學名額，使得未來免試入學計畫可能出現瓶頸。. sit. y. Nat. 第二，本研究以價值觀、政策工具、來自上級或服務對象壓力、政策學習四. al. er. io. 個變項觀察免試入學政策順服過程，而四個變項為循環過程，利害關. v. n. 係人價值觀不同，對政策工具偏好亦不同，雙方開始施加壓力，企圖. Ch. engchi. i n U. 使政策工具偏向自己的價值觀，免試入學政策在每年執行過後，官方將召集利害關係人討論免試入學計畫應該如何修改、執行有何缺失，為政策學習的主要手段。第三，上述四個變項中，價值觀最重要，免試入學價值觀共分為兩種，分別為升學主義與適性學習，抱持升學主義的利害關係人較不支持免試入學政策，例如：明星高中、非明星高中、教師、明星高中家長；而抱持適性學習的利害關係人較支持免試入學政策，例如：官方、家長團體。關鍵字：政策執行、政策順服、政策學習、免試入學、北星計畫 III.

(5) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 目錄謝誌............................................................................................................. I 摘要........................................................................................................... III 目錄............................................................................................................ V 表目錄..................................................................................................... VII 圖目錄....................................................................................................... IX. ‧. y. sit. io. 第三章. 政策執行理論回顧................................................................................ 9 影響政策順服的因素.......................................................................... 18 本章小結.............................................................................................. 31. Nat. 第一節第二節第三節. 政策順服的分析架構 ............................................................... 9. 研究設計 ................................................................................. 33. n. al. er. 第二章. 研究方法................................................................................................ 5. 學. 第一節第二節第三節. 政治大研究背景與動機.................................................................................... 1 立研究目的與問題.................................................................................... 4. 緒論 ........................................................................................... 1. ‧ 國. 第一章. 第一節第二節第三節. 第四章第一節第二節第三節. 第五章. Ch. i n U. v. 研究流程及研究範圍.......................................................................... 33 研究架構提出...................................................................................... 34 研究對象與訪談大綱.......................................................................... 35. engchi. 高中職五專免試入學計畫介紹 ............................................. 41 十二年國民基本教育政策介紹.......................................................... 41 高中職五專免試入學計畫介紹.......................................................... 47 北星計畫個案...................................................................................... 56. 北星計畫明星高中政策順服度分析 ..................................... 59. 第一節數據分析................................................................................................ 59 第二節質化分析................................................................................................ 61. 第六章. 北星計畫明星高中政策順服因素分析 ................................. 69 V.

(7) 第一節第二節第三節第四節. 第七章第一節第二節第三節第四節. 北星計畫價值觀探討.......................................................................... 69 北星計畫政策工具探討...................................................................... 79 北星計畫各方壓力探討...................................................................... 87 北星計畫政策學習探討...................................................................... 90. 結論 ......................................................................................... 95 研究結論.............................................................................................. 95 研究結論的意涵................................................................................ 101 政策建議............................................................................................ 103 研究限制與後續研究建議................................................................ 104. 參考文獻 ................................................................................................ 107. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 表目錄表 2–1. 政策工具研究的學派分類表格................................................................... 23. 表 3–1. 訪談對象列表............................................................................................... 37. 表 3–2. 官方訪談大綱............................................................................................... 38. 表 3–3. 學校端訪談大綱........................................................................................... 39. 表 3–4. 家長訪談大綱............................................................................................... 40. 表 4–1. 高中職均質化目標與指標對應表............................................................... 46. 表 4–2. 免試入學目標比例表................................................................................... 52. 表 4–3. 政治大 99 學年度全國免試入學成效表.................................................................. 52 立 99-100 學年度北星計畫公立高中免試入學比例表 .................................. 60. 表 7–1. 利害關係人政策順服表............................................................................. 101. ‧. ‧ 國. 學. 表 5–1. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 圖目錄圖 2-1. Smith 政策執行過程模型 ............................................................................. 12. 圖 2-2. Van Meter& Van Horn 的政策執行模型 ...................................................... 13. 圖 2-3. Sabatier& Mazmanian 政策執行模式 .......................................................... 14. 圖 2-4. Sabatier 政策變遷倡導聯盟架構 ................................................................. 15. 圖 2-5. Winter 規劃過程與執行結果模式 ............................................................... 16. 圖 2-6. 當代教育政策執行模型 ............................................................................... 17. 圖 2-7. 壓力性多元主義者網絡 ............................................................................... 28. 圖 3-1. 政治大研究流程圖 ................................................................................................... 34 立研究架構圖 ................................................................................................... 35. 圖 4-1. 免試入學計畫推動組織圖 ........................................................................... 51. 圖 4-2. 十二年國民基本教育推行後國中升學過程圖 ........................................... 54. 圖 7-1. 免試入學計畫政策順服過程 ..................................................................... 103. ‧. ‧ 國. 學. 圖 3-2. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(12) 第一章. 緒論. 本研究之主題為「高中職五專免試入學之政策執行過程研究：以北星計畫為例」，欲以政策執行相關理論觀察在免試入學計畫執行過程中，利害關係人是否順服？政策執行與政策順服關係密切，因政策順服乃是政策執行的最佳狀態。本章第一節交代本研究之研究背景以及研究動機，第二節說明研究目的及提出研究問題，第三節提出本研究之研究方法。. 政治大. 立第一節. 研究背景與動機. ‧ 國. 學. 「根據聯合國教科文組織（UNESCO）的統計，目前全世界實施 10 年以上. ‧. 國民基本教育的國家共計約有 40 餘國」，主要原因乃是許多國家發現國民基本教. sit. y. Nat. 育與國家競爭力具有相當程度關係（教育部，2011a）。實施 10 年以上國民基本. al. n. 教育投入大量資源，期望提升國家競爭力。. Ch. engchi. er. io. 教育之國家多為先進國家，因先進國家充分了解教育與人才之間的相關性，故對. i n U. v. 台灣自 1983 年起，教育部陸續規劃與推動十二年國民基本教育子計畫，其中較重要的子計畫包括：1983 年提出延長職業教育的國民教育計畫、1994 年部分地區試辦完全中學、1996 年試辦綜合高中、1997-1998 年規劃高中職多元入學方案，決定自 2001 年開始執行多元入學方案、1999 年開始規劃高中職社區化方案，並成立「延長國民基本教育年限政策諮詢小組」、「延長國民基本教育年限規劃委員會」著手規劃十二年國民基本教育、2001 年全面補助私立高中職學生學費每年一萬元、2003 年開始實施十二年國民基本教育配套措施，正式推動高中職社區化、2006 年規劃優質高中補助計畫、推動繁星計畫，繁星計畫目的希望學生就讀社區高中仍有機會進入頂尖大學、2008 年全面推動國中小學生學習扶 1.

(13) 助計畫、2009 年推動「高中職適性學習社區教育資源均質化實施方案」、2010 年推動「齊一公私立高中職學生學費方案」，並且廢止 2001 年實施的「補助經濟弱勢私立高中職學生學費方案」，因兩案性質相似（教育部，2011b、2011c）。上述方案希望藉由十二年國民基本教育的實施，期望提升國民素質，達到提升國家競爭力、解決升學壓力、降低城鄉教育差距的目標。因此十二年國民基本教育實為許多子計畫的集合體，2011 年教育部提出「實施十二年國民基本教育說帖草案」（教育部，2011b），指出達成十二年國民基本教育的方案包括：高中職優質化、高中職五專免試入學、高中職五專免學費。配. 政治大區化、促進家長參與推動十二年國民基本教育。教育部認為當所有子計畫以及配立. 套措施包括：五歲幼兒幼稚園免學費方案、中小學課程連貫統整計畫、高中職社. 套措施完成之時，十二年國民基本教育即可水到渠成。. ‧ 國. 學. 另外該草案亦提出高中職五專免試入學及特色招生兩個爭議實務名詞之定. ‧. 義，高中職五專免試入學之定義為：「不必參加任何入學考試即有學校供其就讀，. y. Nat. 應不採計國中學生在校成績。」而特色招生指：「經主管教育行政機關認證為優. er. io. sit. 質的公私立高中高職或五專即可辦理特色招生。」而特色招生分為兩種型態，學科或技藝、藝能科，教育部將逐年降低特色招生比例，逐漸朝向免試入學發展（教. al. n. v i n 育部，2011b）。而在十二年國民基本教育之研究中，常提及適性學習、升學主義， Ch engchi U 故有定義之必要，適性學習以游進年（2009）之定義較為明確：「適性學習指以. 學生個別差異為基礎，採用多元的教學方法與教材，培養每一位學生的智能、興趣。」作者認為適性學習類似孔子因材施教的概念。最後，升學主義本研究參考學者定義後，將其定義為：學校教學所有行為皆為升學導向，而不審視個人性向、才能是否適合升學。（王震武，2002；張郁雯、林文瑛，2003）。本研究所欲研究之主題－高中職五專免試入學，亦為十二年國民基本教育其中一個子計畫，十二年國民基本教育的目的希望降低每一間學校的差距，使每間高中職程度趨於平衡，方便學生就近入學。在免試入學的實施階段上，教育部分成三階段，分別為宣導推動期（99-100 學年度）、擴大辦理期（101 學年度）、全 2.

(14) 面實施（103 學年度），由此可知免試入學實施期間並不長。然而，免試入學計畫最大的爭議在於教育部規定每間高中職皆須提供免試入學名額，而明星高中不願意配合，因為可能使明星高中升學光環退化，觀察報章雜誌的報導，明星高中校長皆有所微詞，前台中一中、建中校長，現任台中市副市長蔡炳坤、台中一中校長郭伯嘉、台中女中校長戴旭彰認為完全免試入學無法解決菁英教育問題。 1建國中學校長陳偉泓表示在校成績、特殊表現、考試成績皆應納入評量標準 2而北一女校長張碧娟表示特色招生不採在校成績，但仍有國語文競賽、科展等競賽成績，或以口試、性向測驗等方式挑選學生。 3可見只要. 政治大明星高中仍有其他方法可以篩選學業表現優秀的學生。立. 升學主義的觀念不變，就算以法律規定明星高中不能採取在校成績的免試入學，. 根據上述背景，引發作者的研究動機。首先，免試入學為十二年國民基本教. ‧ 國. 學. 育最新的子計畫，實施時間從 2010 年起，至今僅兩年，故較少研究以此為主題，. ‧. 因此免試入學計畫有其研究價值。審視過去研究，以免試入學為主題研究甚少，. y. Nat. 因免試入學實施期間不長，過去研究有些僅止於個人意見的政策評論，並無深入. er. io. sit. 研究（周祝瑛，2009；吳原榮，2010；張碧娟，2010；郭添財、周憲章，2010）、有些討論國高中教師對於免試入學的看法（賴幸妮，2010；方曉青，2011）、有. al. n. v i n 討論在校成績加權者（戴岑熹，2010） C h ，並無以公共行政角度對免試入學計畫執 engchi U 行過程進行研究之論文。. 再者，明星高中與部分家長認為菁英教育仍有其重要性，面對菁英教育與國民基本教育的不同論述，教育部在政策執行過程中如何整合各利害關係人意見達到共識，亦令作者產生研究興趣。個案選擇部分，本研究個案選擇北星計畫，原因為台北市的明星高中數量最多，而免試入學最具爭議的即是明星高中在免試入學中所扮演的角色，本研究欲 1. 林佩怡、陳界良、盧金足（2011 年 8 月 20 日）。名校心聲：追求公平，勿忘卓越。中國時報，電子報。 2 林佩怡（2011 年 7 月 28 日）。建中：應多元入學；北一女：名額不宜多。中國時報，電子報。 3 張益勤（2011 年 7 月 27 日）。12 年國教特色招生，建北初步想法建議。教育廣播電台，電子報。 3.

(15) 探究明星高中對本政策的政策順服與否，具體標準為：對於教育部要求的工作事項達成與否？有無達成教育部提出的免試入學衡量指標？若無法達成的原因為何？其實十二年國民基本教育和高中職五專免試入學似乎在政策目標上有所衝突，十二年國民基本教育落實後，學生本可免試入學，就像國小、國中的小學區制，如果某校登記學生過多，將使用抽籤的方式決定誰可以就讀。但免試入學計畫牽涉明星高中的問題，明星高中若使用國中國小的小學區制度，肯定招致社會反彈，故欲落實十二年國民基本教育必須考慮明星高中的存在問題，明星高中應如何定位？相關配套措施又該如何擬定？值得深入研究探討。. 政治大. 立第二節. 研究目的與問題. ‧ 國. 學. 本研究之研究目的分成兩點。第一，由於高中職五專免試入學為十二年國民. ‧. 基本教育新推行之子計畫，故目前針對免試入學研究之文獻甚少，舊有文獻多為. y. Nat. 探討十二年國民基本教育其他子計畫。然而高中職、五專免試入學為一重要政策，. er. io. sit. 對於中等教育具重大影響，因此本研究期望對此議題進行研究，以補充此一部份之不足。回顧過去的研究並無從政策順服角度對政策利害關係人進行研究，此政. al. n. v i n 策的利害關係人包括家長、學生、高中端教師、教育部政策規劃人員、地方教育 Ch engchi U. 局政策規劃或執行人員，本研究希望藉由文獻了解過去研究者認為影響政策順服的因素，搭配深度訪談法進行訪談，以便了解為何政策利害關係人對於免試入學計畫順服或是不順服的原因，在訪談過程中也可以了解各利害關係人對於政策的論述有何不同，期望免試入學計畫在日後推行可參考相關利害關係人之意見，以便增加政策順服的程度，此為本研究之研究目的之一。第二，過去教育政策較少以公共行政角度切入，本研究希望以公共行政與教育融合的角度探討高中職五專免試入學計畫執行之過程，使公共行政與教育在教育政策上有所對話，並且期待日後有更多公共行政研究者投入教育政策之研究。總結上述，本研究所提出的研究問題如下： 4.

(16) 1.. 高中職免試入學計畫之政策執行，明星高中是否順服此政策？. 2.. 高中職五專免試入學之政策執行，主管機關有無為了提升政策順服效果修正政策方案而出現政策學習的情況？. 本研究在此欲定義「明星高中在免試入學中政策順服的意義」，觀察十二年國民基本教育、高中職五專免試入學之政策目標，皆希望降低升學壓力、縮減城鄉教育差距，促進教育資源分配的公平正義（教育部，2011b、2011d），周愚文（2010）指出免試入學最初構想希望成為「高中職版的繁星計畫」，而繁星計畫最重要的政策目標為使偏鄉地區學生有機會進入頂尖大學就讀（楊玉惠，2011），. 政治大予偏鄉地區學生入學，另一方面希望學生就近入學，雖然兩者乍看之下有矛盾之立. 但免試入學與繁星計畫仍有不同，免試入學一方面希望明星高中開放一些名額給. 處，但消除明星高中迷思並非一蹴可幾，故一方面以繁星計畫作為誘因，使學生. ‧ 國. 學. 願意留在社區高中就讀，加強高中職社區化的程度，為日後十二年國民基本教育. ‧. 做準備。另外一方面，特色招生名額一年比一年少，教育部預計 109 學年降到. y. Nat. 15%以下。雖然特色招生不完全是為明星高中量身打造，但明星高中在特色招生. 的方式逐漸縮減明星高中與社區高中的差距？. al. er. io. sit. 仍是重點，在特色招生名額越來越少的情況下，是否意味著教育部欲以漸進改革. n. v i n 綜上所述，在北星計畫中，明星高中的政策順服代表明星高中願意支持適性 Ch engchi U. 教育，漸進改變以升學為主要目的的觀念，具體作為為達到教育部所交付的工作。. 第三節研究方法本研究欲以質化研究回答研究問題，首先介紹質化研究的意義，質化研究包括許多種研究方法，本研究採用次級資料法與深度訪談法，次級資料法用以蒐集過去的文獻資料增加本研究之廣度及深度；而深入訪談法用以約訪與政策相關之利害關係人，希望可釐清研究問題。 5.

(17) 壹、質化研究本研究首先欲釐清質化研究之定義，研究者對於質化研究定義理解大致有共識，有研究者認為質化研究指：「不經由統計或量化產生的研究結果的方法，包括觀察、訪問、次級資料等非數學方法」（徐宗國. 譯，1997：19），而潘淑滿（2003：. 18）認為質化研究指：「使用個案研究、觀察、訪談的資料蒐集過程，深入了解研究對象如何詮釋社會行為的意義。」綜合上述研究者的定義，質化研究意指使. 政治大質化研究。由此可知，質化研究的範疇相當大。立. 用次級資料法、深度訪談法、田野觀察法、個案研究等非量化研究方法，皆屬於. 本研究主要希望探討免試入學計畫執行過程中，政策利害關係人政策順服與. ‧ 國. 學. 否？以及政府在政策執行過程中是否出現政策學習？希望補充過去文獻對於免. ‧. 試入學計畫的探討，更企圖解答上述研究問題，使公共行政與教育政策有更多對譯，2006：. sit. y. Nat. 話。因此本研究屬於探究事件過程，企圖解釋某事件的研究（張芬芬. io. er. 2），應選擇質化研究法，因為量化研究較無法深入探究事件過程，而質化研究擅長探究事件中社會現象及對外在環境提出解釋（林淑馨，2010：24），代表質. al. n. v i n 化研究擅長挖掘深奧、抽象的意念，在研究主題脈絡之中， C h（潘淑滿，2003：18） engchi U 研究者期望對個案整體了解，包括邏輯安排、明顯或隱藏的規則等，研究者亦希望描述個案中，人們如何藉由互動影響個案情境（張芬芬. 譯，2006：15-16）。. 綜上所述，本研究的研究問題需要從個案脈絡深入了解，因此較適合以質化研究法進行研究。個案研究的定義為：「以某一社會單元作為整體所從事的研究，研究單位可能是個人、社區、地區或是國家。」也就是說，個案研究企圖對界線性的系統作完整的分析或描述。個案研究將注意力集中在了解個案的「特殊性」，在個案脈絡下探究複雜關係，意即個案研究強調過程，而非結果（潘淑滿，2003：244-245）。有研究者認為個案研究運用多元資料來源，試圖了解行動者的價值觀（林淑馨， 6.

(18) 2010：286-288），然而研究者必須注意個案研究的限制，個案中的經驗可能無法推論至其他情境（林淑馨，2010：25）。本研究以「北星計畫」作為個案研究的案例，並且以深度訪談法輔以次級資料法的方式進行資料蒐集，期望在訪談與過去文獻的對話過程中對個案脈絡有所了解，進而解答本研究之研究問題。. 貳、次級資料法次級資料分析指對現有資料的分析或再分析，是研究方法中最具成本效率的. 政治大題，因此本研究透過蒐集報章雜誌的報導、官方資料，了解官方與利害關係人對立方法（謝棟樑. 譯，2000：89）。由於訪談時間有限，無法對訪談者詢問太多問. 於高中職五專免試入學之部分論述，以及該政策之執行情況之大略情況，希望建. ‧ 國. 學. 立對個案的了解，亦避免詢問重複的問題。另外本研究回顧過去政策執行的文獻、. ‧. 以及十二年國民基本教育的相關文獻，文獻回顧可幫助研究者了解過去文獻與自. io. y. sit. 譯，2006：55）；還可以使研究者知道現有研究缺乏之處，將有助於. 設計訪談問題（莊明貞、陳怡如. al. er. （李政賢. Nat. 身研究的關聯（林淑馨，2010：136）；亦可幫助研究者找出研究問題的背後假設. 譯，2005：27）；文獻的最後一個功能為幫助. n. v i n 研究者建立概念架構，進而以該架構解釋研究成果（徐宗國 Ch engchi U. 譯，1997：54）。. 綜上所述，本研究使用次級資料研究法的目的在於建立對本研究的背景知識，. 以及個案背景資料的了解，以便對本研究做出定位，相關文獻亦可作為思考訪談問題的基礎，並且以無法接受訪談者在報章雜誌或學術期刊的論述作為補充性分析資料，使研究可信度更高。. 參、深度訪談法深度訪談法為質性研究中重要的研究方法之一，有研究者認為訪談和一般談話差別不大，但希望受訪者對於研究者欲研究的現象提出自身看法（李政賢譯， 7.

(19) 2006：138-139）。潘淑滿（2003：135-136）認為「訪談是具有特定目的的談話，研究者可藉由受訪者口語或非口語的表達方式，了解受訪者的思想或態度。」研究者在訪談過程中，與被訪者共同建構現象的本質與代表意義為訪談的目的。陳向明（2009：227）則認為訪談的具體功用如下：暸解受訪者的思想，包括價值觀、感受和行為規範。同時在訪談過程中可了解受訪者的生活經驗、在一連串訪談之後，可對研究問題有較多面向的了解，值得注意的是受訪者的立場需不相同，立場相同的受訪者太多，將使研究者對研究問題的瞭解有偏差。 Earl Babbie 認為質性訪談有以下特性：「質性訪談是訪談者與回答者間的互. 政治大同時，質性訪談者應該充分了解提問的問題，訪談才得以流暢、自然地進行。」立動；在訪談過程中，訪談者擁有概略的訪談大綱，不一定必須依照次序詢問問題。. 譯，2004：468）。由於受訪者之時間寶貴，為了使訪談更有效率，. 學. ‧ 國. （李美華等. 以及使本研究之訪談可以順利進行，因此本研究將設定訪談大綱，於訪談前以電. er. io. sit. y. Nat. 肆、資料分析. ‧. 子郵件寄送與受訪人，使其有足夠時間思考如何回答相關問題。. al. n. v i n 本研究之資料收集以質化訪談為主，而深度訪談往往可以發現出人意料的重 Ch engchi U. 要因素（林淑馨，2010：229）。本研究在訪談前取得受訪人同意後錄音，於訪談. 後，將訪談錄音檔製作為逐字稿，再以質化編碼軟體 Nvivo 輔助編碼工作，編碼分類以本研究的四個研究變項為基礎，分別為「價值觀」、「政策工具」、「來自上級或服務對象的壓力」、「政策學習」。由於本研究的訪談過程中，受訪者常常以自己服務的單位舉例說明，若於附錄放置逐字稿，恐有洩漏受訪者身分之虞，因此作者在取得指導教授及口試委員的同意後，本研究決定不放置逐字稿於附錄中。. 8.

(20) 第二章. 政策順服的分析架構. 本章主要欲回顧過去政策執行的理論，共分為兩節，第一節探討政策執行的意義及研究模型，藉由前人的模型，思考明星高中政策順服應有哪些影響因素。而第二節以歸納出的影響因素和現有文獻進行對話，證明這些因素確實影響政策順服，並以此作為本研究之研究架構的建立基礎，以便後續觀察高中職五專免試入學實務政策執行情況。. 治政第一節政策執行理論回顧大立 ‧ 國. 學. 本節首先探討過去研究者對於政策執行的定義以及研究途徑，接著回顧過去研究者提出的政策執行模型，根據前人模型，提出可解釋明星高中政策順服之變. ‧. 項。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 壹、政策執行的意義及研究途徑. Ch. engchi. i n U. v. 政策執行在過去並非政策研究的重點，探究其原因，Edwards III（1980: 6）認為議員的會期太短，在會期中幾乎將時間花在審查預算案，至於休會期間則忙於自己的選民服務或競選連任的工作，議員根本無法分神關心政策執行，也令人感覺議員的工作性質與「打工」相去不遠。由於議員這樣的工作態度，導致行政人員提出的法案無法順利通過，即不能順利政策合法化，連帶使得政策執行出現問題，雖然行政人員為全職工作人員，但法案沒有通過，行政人員無法執行。但選舉也有可能是使議員重視政策執行的誘因，若人民覺得現任政府施政成績優良，由於很難歸因有效執行的政策到底是誰推動的，人民也無法確切分辨，可能使執政黨政治聲望增加，如此可能產生誘因使執政黨議員、政務官持續推動政策執行。 9.

(21) 值得注意的是後來學者發現政策規劃與政策執行的關係密切，更發現政策執行的重要性，若優良的政策沒有搭配適當的執行，最後仍可能導致政策失敗的結果（Edwards III, 1980:1），正反映「徒法不足以自行」的道理，故學者相繼開始投入政策執行之研究。政策執行之定義為何？R. S. Montjoy 與 L. J. O’Toole 認為「政策執行為執行某一項政策所做的各種決定」；C. O. Jones 則認為「政策執行指政策實施的各項活動，其中解釋、組織、實施三項活動最為重要」（林水波、張世賢，1991：255）。有研究者認為政策執行定義為「在政策制定舞台上建立政策，例如通過法案、公. 政治大（Edwards III, 1980:1）。吳定（2006：335）則認為政策執行指「政策方案經過合立布管制規則、傳遞司法判決，最後政策結果影響利害關係人的一連串過程」. 法化程序後，主管機關擬定施行細則、配置資源、採取行動使政策目標達成的動. ‧ 國. 學. 態性過程。」綜上所述，作者認為政策執行定義為：政策合法化後，主管機關決. ‧. 定如何分配資源、執行政策行動，以影響利害關係人行為達到政策目標的過程。. y. Nat. 政策執行的途徑分為第一代政策執行：由上而下模式、第二代政策執行：由. er. io. sit. 下而上模式、第三代政策執行：整合模式。第一代政策執行強調政策制定與政策執行可分性，由政策制定者制定目標；政策執行者執行目標。第二代政策執行強. al. n. v i n 調政策執行者與政策制定者的共識決定政策執行的方式。第三代政策執行欲綜合 Ch engchi U 第一代與第二代政策執行的特點（李允傑、丘昌泰，2007：29）。另外有研究者. 認為未來將出現第四代政策執行觀點，特徵為更重視民主取向，希望人民參與政策執行的過程、加強研究政策執行成功的案例，因此較重視政策學習（吳定，2008： 280）。第一代政策執行與管制政策較有關係，管制政策指政府利用權威設定管制規範，指導地方政府或標的團體採取某些行動。在管制政策國家，中央擁有政策的規劃權及執行權，而民間或地方政府少有自由裁量空間，必須遵守中央的規定行事。第一代政策執行的優點為應用性廣泛，因為政策執行容易涉及法令規定的問題；缺點為在實務上政策制定與政策執行不能清楚劃分，且中央政策制定的能力 10.

(22) 在此模式中被高估（李允傑、丘昌泰，2007：36-38）。第二代政策執行與自我管制政策較具關連性，自我管制政策指政府只設定原則性規範，只要不違反原則性規範，由各機關或標的團體自行決定如何行動。在此模式之下，地方政府或標的團體在政策執行上較為彈性，且多元行動者往往組成聯盟推銷自己的政策偏好，此與第一代政策執行中央獨大的情況有所差異。第二代政策執行的優點為以政策網絡（Policy Network）理論處理多元團體競逐的複雜政策情境；缺點為忽視中央的確握有政策制定的權力（李允傑、丘昌泰，2007： 50-52）。. 政治大合第一代與第二代政策執行，但由於第三代政策執行仍在發展中，故同時存在許立前兩代政策執行在觀點上對立，兩者各有千秋，因此第三代政策執行企圖整. 多種理論模型，包括 Goggin 的第三代執行途徑模型，重點包括地方與聯邦政府. ‧ 國. 學. 在政策執行中均扮演一定角色，研究方法質化量化並重。Sabatier 的政策變遷倡. ‧. 導聯盟架構，認為政策變遷可能需經 10 年以上才能看出成果，且需透過政策次. y. Nat. 級體系掌握政策變遷的過程。Winter 的規劃過程與執行結果模式，主要提出基層. er. io. sit. 官僚在政策執行過程中扮演重要角色，欲使政策執行成功，必須消除基層官僚反制行為，例如：保守主義、選擇容易執行的個案等（李允傑、丘昌泰，2007：59-70）。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 貳、政策執行相關模型回顧在過去政策執行的研究中，許多學者相繼提出政策執行的模型，包括最早提出的 Smith 政策執行過程模型，如圖 2-1；Van Meter& Van Horn 的政策執行過程模型，如圖 2-2； Sabatier& Mazmanian 的政策執行模型，如圖 2-3（Sabatier& Mazmanian, 1979: 542; 林水波、張世賢，1991：266-268），以上三種政策執行模型屬於第一代政策執行，亦稱為由上而下的政策執行。而 Sabatier 的政策變遷倡導聯盟架構模型，如圖 2-4；Winter 的規劃過程執行結果模式，如圖 2-5，則屬於第三代政策執行，亦稱為整合型模式（Sabatier& 11.

(23) Jenkins-Smith, 1993: 18; 李允傑、丘昌泰，2007：67）。最後，本研究屬教育政策，因此參考教育學者 Honig 針對教育政策提出當代教育政策執行模型，如圖 2-6 （Honig, 2006: 18）。. 執行機構. 標的團體. 緊張. 政策. 理想化的政策. 政治大. 立. 處理. 環境因素. 學 ‧. ‧ 國. Smith 政策執行過程模型. sit. Nat. 圖 2-1. y. 回應. io. 資料來源：林水波、張世賢（1991：266）. n. al. er. 政策制定過程. Ch. engchi. 12. i n U. v. 建制.

(24) 政策. 組織間溝通與強化工作. 標準與目標執行機構特性. 執行人員意向. 資源. 社經與政治環境. 立. 政治大. 圖 2-2 Van Meter& Van Horn 的政策執行模型. ‧ 國. 學. 資料來源：林水波、張世賢（1991：267）. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v. 政策執行.

(25) 問題的可處理性 1. 有效的理論與技術 2. 標的團體行為的多樣性 3. 標的團體人數占總人口百分比 4. 標的團體行為需調適幅度. n. al. Ch. engchi. 理解政策產出影響. sit. 政策產出實際影響. er. io. 標的團體對政策產出的順服. y. 執行過程的階段. Nat. 執行機關政策產出. 政治大. ‧. ‧ 國. 立. 非法規的其他因素影響執行 1. 社經情況及技術 2. 媒體對問題的關注程度 3. 公眾支持 4. 選民團體的態度及資源 5. 政治首長支持 6. 執行官員的領導技巧與承諾. 學. 法規建構執行的能力 1. 政策本身具因果論 2. 明確政策指令 3. 財政資源 4. 執行機關間與內部層級整合 5. 執行機關決策規則 6. 招募執行人員 7. 外界人士參與管道. i n U. v. 圖 2-3 Sabatier& Mazmanian 政策執行模式資料來源：Sabatier& Mazmanian（1979: 542）. 14. 法規的主要修正.

(26) 相對穩定因素 1. 問題領域基本特徵 2. 自然資源基本分配 3. 基礎社會文化價值與社會結構 4. 基本憲政結構與法令. 外在（系統）事件 1. 社經狀況改變 2. 治理聯盟系統改變 3. 來自其他次級系統的政策決定與衝擊. 立. 政策次級系統. 次級體系行動者的限制與資源. 政策掮客. 聯盟 A. 聯盟 B a.政策信仰. a.政策信仰. b.資源. b.資源. 策略 A1. 策略 B1. 工具. 政治大. 工具. 高層決策. ‧ 國. 學. 機關資源和政策方向. ‧. 政策產出. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政府影響. Ch. i n U. v. 圖 2-4 Sabatier 政策變遷倡導聯盟架構. engchi. 資料來源：Sabatier& Jenkins-Smith（1993: 18）. 15.

(27) 執行過程執行結果組織與組織間執行政策規劃過程/立法衝突因果理論象徵性行動注意力. 產出. 基層官僚行為. 立. 治政標的團體與社經環境大. ‧ 國. 學. 圖 2-5 Winter 規劃過程與執行結果模式. ‧. 資料來源：李允傑、丘昌泰（2007：67）. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v. 結果.

(28) 人包含：正式、非正式政策目標次級團體涉入正式專業範疇社區或其他聯盟政策決策者為主要執行者. 政策. 政治大. 包含面向：政策目標、標. 立. 的、政策工具. 地方變化：焦點團體、機構、司法歷史/制度脈絡. 圖 2-6. 當代教育政策執行模型. ‧. ‧ 國. 學. 跨系統互賴性. 資料來源：Honig（2006:14）. sit. y. Nat. n. al. er. io. 回顧上述模型後，參考上述提出模型的研究者意見，本研究欲尋找影響明星. i n U. v. 高中政策順服的變項，從 Honig 的模型、Sabatier 政策變遷模型中，了解到價值. Ch. engchi. 觀的確影響政策執行，而在免試入學計畫之中，價值觀的爭論為「升學主義對抗適性學習」。價值觀將影響人們的行為模式，而且不易改變，因此將價值觀視為第一個影響因素。政策工具的設計背後存在著價值觀，例如：自由主義與保守主義，因此政策工具排在價值觀之後，作為第二個影響因素。在上述所有的模型之中幾乎都存在政策工具的概念，只是名稱有所不同，Smith 和 Van Meter& Van Horn 稱為政策、Sabatier& Mazmanian 提到技術、明確政策指令等、Sabatier、Honig 直接稱為政策工具，可見得政策工具在政策執行過程之中佔有重要地位，甚至有研究者認為政策工具連結政策執行的理論及實務（丘昌泰，2004：378）。政府提出政策工具之後，標的團體對執行機關施加壓力亦影響著政策執行，在不同政策 17.

(29) 中，存在對政策執行有較高影響力的團體（Dumas, 2006:165），只是標的團體此名詞範圍過大，本研究將標的團體限縮為上級及服務對象，在免試入學計畫之中，上級與服務對象對明星高中執行政策的影響力最大，明星高中的上級為縣市教育局、教育部；而服務對象為家長、學生，上級希望明星高中遵守免試入學計畫的規定，逐年增加免試入學名額；某些家長或明星高中自身可能不希望明星高中升學率降低，而抵制免試入學計畫，造成政策不順服的情形發生，因此第三個影響因素為「來自上級或服務對象的壓力」，上述模型中，多有將標的團體列為政策執行的影響因素。最後一個影響因素為「政策學習」，在 Sabatier 政策變遷模型. 政治大「政策學習」（莊文忠，2003：87），經過不同團體間的溝通，免試入學計畫可能立. 之中，認為不同的聯盟會互相對話，藉此過程修正自己的信念系統，此過程稱為. 改變，希望達成政策順服。. ‧ 國. 學. 由於明星高中政策順服和免試入學計畫執行具有重大關聯，因為明星高中乃. ‧. 是免試入學計畫的基層執行機關，若執行機關不願意配合，如何期待政策執行成. y. Nat. 功？故執行機關順服政策，為政策執行成功的基本條件，因此本研究欲尋找影響. er. io. sit. 明星高中政策順服的影響因素，而參考研究者先前提出的模型後，作者認為影響明星高中政策順服與否之因素包括價值觀、政策工具、來自上級或服務對象的壓. n. al. 力、政策學習。. Ch. 第二節. engchi. i n U. v. 影響政策順服的因素. 本節內容以上一節提出的明星高中政策順服影響因素為基礎，將現有文獻與價值觀、政策工具、來自上級或服務對象的壓力、政策學習四種影響因素進行對話，希望可以更了解四種影響因素的內涵。. 壹、價值觀 18.

(30) 關於價值觀，學者研究認為涉及改變價值觀的政策執行往往相當困難。1979 年 Sabatier 和 Mazmanian 提出的政策執行過程模型，他們將政策執行分成三個變數，包括：「問題的可處理性、政策本身的規制能力、政策本身以外的變項」，每個變數中，又細分數個因素，其中問題的可處理性中「標的團體的行為需要調適的幅度」若太大，政策將很難成功，因為在人類在社會化過程中，往往有一套價值觀影響行為、思想，若政策欲大幅度改變人民行為或價值觀，往往招致失敗的結果，因此政策只能漸進改變人們的行為或價值觀，才可能成功達成政策目標。如果要大幅度改變人民行為，只有在標的團體人數不多情況下才可能達成. 政治大林水波、王崇斌（1998）則以批判理論「解構－重構」各自是否發生為標準，立. （Sabatier& Mazmanian, 1979:542; 林水波、張世賢，1991：268、272）。. 將政策變遷分為政策接續、政策終結、政策成長、政策演化四種型態，其中政策. ‧ 國. 學. 接續指解構原先的思維，重構新的思維，在行動上即指以新的政策取代過去舊的. ‧. 政策，但解決的問題相同，服務的對象也相同，此型態較符合於高中職五專免試. y. Nat. 入學計畫目標解構升學主義，進而重構適性教育的思想，欲以免試入學計畫為手. er. io. sit. 段，達到減輕升學壓力的目的。. 另外黃乃熒（2006）從意識型態出發，將意識型態簡單分為對教育政策產生. al. n. v i n 正面影響或產生負面影響，正面意識型態希望建立共識，使政策執行順利推動； Ch engchi U 而負面意識型態則希望宰制政策，不願意傾聽其他標的團體的意見。因此黃乃熒. 認為推動教育改革必須整合權力階級間的矛盾，塑造正面意識型態，具體方法包括：提升執行效率、說服利害關係人使其支持教育改革、提供誘因使利害關係人願意配合政策。但執行者可能因為既得利益或保守不願改變的心態，對政策執行興趣缺缺，使得教改政策失敗，改進辦法為提升執行者的專業動機，使其增加使命感。以美國為例，美國教育政策的意識形態主要分為兩種，分別為自由主義和保守主義：自由主義對人性較樂觀，反映在政策思考上，希望創造讓每個學生都成功的教育，教育失敗是因為學校體系或教育環境的問題，而非學生的問題，方案 19.

(31) 上主張開放式教室、個別學習；保守主義則對人性悲觀，反映在政策思考上，認為個體條件不同，例如：天分不同、學習動機不同，並非每個人都能適應教育，所以教育總會出現不適應的失敗者，方案上主張強調基本能力的養成，例如：加強閱讀、寫作、數學的技巧（陳恆鈞. 譯，2001：186-188）。台灣的升學主義比. 較類似保守主義；適性教育則類似自由主義。 Mok(2006:19-22)認為市場導向的意識形態對於教育政策的影響為政策必須強調「效率」及「品質」，過去教改強調課程與教學方法，而當代應該強調市場治理模式；過去的教育改革的政策工具以政府介入為主，當代應該將焦點轉為私. 政治大將教育政策治理結構分為兩種：國家控制模型、國家監督模型，國家控制模型以立. 部門與第三部門的協力合作執行，交由市場決定教育政策系統的運作。孫煒（2002）. 管制政策為主，較強調國家的角色；國家監督模型則以自我管制政策為主，只設. ‧ 國. 學. 定大方向，其他細節交由學校自主管理，結論認為國家監督模型特性較強的國家，. ‧. 較能適應新的制度，對於改革較有利。而 Mok(2006:172)認為教改使台灣從國家. y. sit. io. er. 的選擇。. Nat. 控制模型轉型為國家監督模型。由此可知，意識形態或價值觀的確影響政策工具. 總結上述，價值觀的改變需要經過長時間的漸進改革，而不管由批判理論或. al. n. v i n 意識型態的觀點出發，價值觀皆對政策執行、政策順服產生影響。 Ch engchi U 貳、政策工具. 本文在研究架構部分，將以政策工具作為一個影響因素，因此本研究在下文將依序探討政策目標、政策工具、政策工具選擇三個因素對政策執行、政策順服有何影響？. 一、政策目標 20.

(32) 關於政策目標部分，政策目標影響政策設計，而政策目標設定步驟包括：「了解目前狀態為何？政策施行後欲達成何種狀態？達成此狀態的困難為何？機關需要何種能力及條件達成目標？目標如何排序？」通常政策目標不甚明確，一方面有談判妥協的空間，另一方面使行政機關有裁量權（林水波，1999：183-184）。. 二、政策工具關於政策工具部分，學者普遍認為政策工具的概念太籠統、不夠明確，以至. 政治大 Hoogerwerf 認為：「政策工具係指行動者可使用或潛在可使用的物品，效果是幫立於很難確切定義它。儘管政策工具概念模糊，學者仍嘗試定義政策工具。. 助我方達成一個或數個政策目標。」Ringeling 則認為政策工具指「類似特徵的. ‧ 國. 學. 政策行動集合，希望影響治理的社會過程。」（Bruijn&Hufen, 1998:13-14）。Salamon. ‧. （2002a:19）認為政策工具的定義為：「建構公共問題及解決方案的集合。」本. y. Nat. 研究參考上述學者的定義，認為政策工具指行動者可選擇的方法集合，目的希望. er. io. sit. 解決公共問題、達成政策目標。. 一般來說，政策工具的樣態包括法律、行政命令、經濟工具，法律及行政命. al. n. v i n 令用在管制型政策，法律型政策工具需考慮「適格」問題，例如：貧窮補助需界 Ch engchi U. 定年收入多少以下算貧窮？只有符合資格的人方能領取補助。政策工具一直在經濟學界中流行，無論是薪資、價格政策，甚至社會保險也會用到經濟工具，傳統政策工具主要作用為市場失靈時由政府介入進行調控，使市場恢復穩定（Bruijn&Hufen, 1998:12-14）。 Schneider& Ingram（1990）對政策工具進行分類，共分為五類，分別為：「權威政策工具、誘因政策工具、能力政策工具、符號與勸告政策工具、學習政策工具」以下針對各分類進行說明。權威政策工具定義為以合法權威要求採取或禁止某些行動。權威工具之假定為執行機關恪遵上級命令行動，標的人口亦會回應政府之命令。此工具在官僚系 21.

(33) 統中廣泛應用，以公權力促使標的團體行動或不行動，使用權威工具常常伴隨其他激勵措施，方能有效引導標的團體人員行為改變（Schneider& Ingram, 1990: 514）。權威式政策工具的優點為政策效果快速顯現；缺點為容易引起標的人口不滿（林水波，1999：226）。誘因政策工具定義為「依賴實體支付的手段，可能是正面的支付或是反面的支付（處罰），做為誘因使利害關係人順服政策。」誘因政策工具「假定個體效用最大化，在普通情況下不會執行政策行動，除非受到金錢、自由、生命、或其他實體性支付影響下才可能執行政策行動。而誘因的種類分為：激勵、付費、制. 政治大無法解釋所有社會現象（林水波，1999：228）。立. 裁、武力。」（Schneider& Ingram, 1990:515）誘因工具的缺點為理性自利的假定. 能力政策工具定義為提供決策相關的資訊、訓練、資源，幫助標的團體決策. ‧ 國. 學. 或採取相關行動。假定誘因未必是決策的核心，反而是缺少資訊、技巧、資源時，. ‧. 使標的團體難以規劃適當決策（Schneider& Ingram, 1990:517）。林水波（1999：. y. Nat. 228）認為障礙通常產生在早期的決策界定過程，因為個體太過依賴經驗法則或. er. io. sit. 直覺決策，而非理性決策，故決策訓練目的希望減少決策不理性，使人民自我管理能力增加。此工具認為只要資訊充分以及資源充足，標的團體將做出正確決策，. n. al. Ch. 而不須透過管制法規改變行為。. engchi. i n U. v. 符號與勸告政策工具認為激勵產生與否需視政策行動是否符合個體的信仰或價值決定，而這些價值包括：正義、公平、權利等，政府透過這些價值的宣導，藉此改變標的人口的行為。個體會支持政策目標的假定如下：「政府官員認為重要或優先的議題；符合個體的價值、信仰、偏好；將正面符號、標籤、形象和事件連結在一起。」而符號與勸告政策工具和能力政策工具不同點在於，前者利用個人直覺決策；後者則希望降低直覺影響（Schneider& Ingram, 1990:519-520）。有學者認為此工具為成本最低的政策工具，既不需實體支付，亦不需判斷資訊與決策間的關係（林水波，1999：229），但政府宣稱的價值若不符合個體之價值，此政策工具恐怕無法使個體政策順服。 22.

(34) 學習政策工具定義為當解決問題的行動不確定時，相關行動者對於行動亦缺乏共識時，以先前的經驗和行動為基礎，形塑新的解決方案。假定政府可與其他參與者共同學習，創造新的政策工具。此政策工具認為應該提升基層機關的行政裁量權，使其可以試驗不同的政策途徑，以便選擇更好的政策工具（Schneider& Ingram, 1990:521）。根據 Linder& Peters（1998）對政策工具學派的分類，如表 2-1 所示，共分為四種學派，分別為：工具論者（Instrumentalist）認為存在一個最好的政策工具可解決所有政策問題、程序論者（Proceduralist）認為應依「情境」決定使用何. 政治大「適合度」作為評斷標準、建構論者（Constitutivist）以批判理論、社區參與為立種政策工具、權變論者（Contingentist）強調工具與系絡之間必須有所連結，以. 基礎，以傾聽不同利害關係人的看法來解決問題，四種學派應用最廣泛的為工具. ‧. ‧ 國. 學評估方法. 工具歸因適應適合度建構意義. 限制的最適化發展調節適合任務的工具詮釋競爭意義. n. al. Ch. 與政治的關係. y. 主要論點. io. 工具論者程序論者權變論者建構論者. Nat. 學派. 政策工具研究的學派分類表格. sit. 表 2–1. er. 論。. engchi. i n U. v. 設計排除政治政治排除設計設計形塑政治政治即設計. 資料來源：Peters (1998:43) 工具論由技術理性發展而來，主要由經濟學家或法學家組成，工具論者專精於特定的政策工具，專家設定幾種工具，這些政策工具皆隱含意識形態或抱負，例如：經濟學家使用「市場」作為政策工具；法學家則使用「管制或契約」作為政策工具，具有專業的工具論者了解政府內部工作情形，可幫助他們更有效的預測方案執行情況，此外工具論者主張正確的政策工具可以避免政策失敗，使政策成功解決公共問題，但工具論者被批評為「訓練有素的無能」（Trained Incapacity）、抱持技術官僚的心態（Linder& Peters, 1998:37-38; Linder& Peters, 1998:43-44）。 23.

(35) Nispen& Ringeling（1998:209）批評工具論以政府為中心，過於機械論，忽略其他行動者的能力，並認為工具論只適用於靜態環境，並不適用於動態環境。. 三、政策工具選擇關於政策工具選擇部分，涉及政府獨自或與利害關係人共同選取政策工具的過程與結果。工具論者偏好以理性決策的方式選擇政策工具，因為工具論者假定根據目的選擇政策工具（Nispen& Ringeling, 1998:208），Cibulka（1995:16）認為. 政治大們希望可以找出一個通用的工具來解決所有的政策問題。以教育政策為例，工具立工具論者在解決政策問題上使用理性模型工具，希望可以達到最理想的情況，他. 論者希望找出一個方法達到下列這些政策目標：增加學生閱讀能力、降低教育不. ‧ 國. 學. 平等。. ‧. 對於工具論的評價，不可否認它的確很有魅力，甚至許多政策制定者奉行此. y. Nat. 種途徑（Linder& Peters, 1998:37），因為它希望找到一個萬用的政策工具，可以. er. io. sit. 適用於各種不同的政策情況，但這也是工具論飽受批評之處。政策工具真的能夠依照理性決策選擇嗎？Hood（1983:135）抱持否定的立場，認為在實務上政策工. al. n. v i n 具的選擇很難依照「理性選擇」決定，反而比較常依賴「直覺、經驗、傳統、信 Ch engchi U. 念、突發奇想」等非理性的方式選擇政策工具。Bagchus（1998:47）亦認為政策工具通常不能自由選擇，因為以前曾經出現的問題該如何解決、使用何種政策工具皆有過去經驗可供參考，限制選擇不同政策工具的可能性，使得部門會繼續使用特定的工具，而不願嘗試新的政策工具。Veld（1998:154-155）的政策動態現象中亦揭露執行人員傾向使用同種方法回應同一政策問題，而不管此種方法是否有效，只是 Veld 稱為「政策累積法則」。政策動態的另一種現象為「政策效能遞減法則」，指利害關係人在政策執行過程中會想出新辦法抵抗政策，使政策效能逐漸降低，即上有政策下有對策。如果不能有效改進這兩種情況，政策系統可能會崩潰。Bressers（1998:89）則從權力平衡角度切入，認為政策工具只有在不破 24.

(36) 壞權力平衡的情況下才會被選擇。也就是說，政策工具的選擇受到「路徑依賴理論」的影響，過去選擇政策工具的決定將會侷限未來政策工具的可選擇性，導致政策工具選擇「制度化」，如果想跳脫此種制度，可能需付出相當成本（Bagchus,1998:62-63）。舉例而言，經濟部會選擇「津貼」作為政策工具；法院會選擇「法律」為政策工具，不管目標如何改變，這些機關仍然只有特定政策工具可以利用，並不會改變，也無法改變，因為政策工具受到文化及制度的限制（Nispen& Ringeling, 1998:208）。上段主要從理論面描述政策工具的選擇如何受限，從實務面觀察我國的教育. 政治大認為 1996 年以前教育部的教育政策有兩種主軸：規範學校行政事務、菁英教育。立. 政策，亦可印證政策工具的選擇的確受到限制，王震武、林文瑛（1996：63-66）. 教育部對學校例行行政事務規範密度高，使得老師和公務員一樣「依法行政」，. ‧ 國. 學. 老師無法針對教育現場所發生的情況，彈性而適當做出回應。菁英教育則與國民. ‧. 教育的精神相反，若教育部不改變想法，如何期待教育部推動國民教育？而教育. y. Nat. 部常用的政策工具如下：編列預算分配資源、獎勵合格學校、升學優待、懲處、. er. io. sit. 考察活動、規定學校日常事務，大體而言，皆算是管制型政策工具。結論是：教育部對於政策工具的選擇有限，只能用少數的政策工具，解決各種不同的政策問. al. n. v i n 題（王震武、林文瑛，1996：72） C h，此結論與理論相互輝映。 engchi U. 如果政策工具無法經由理性選擇決定，並且受到經驗、制度的限制，那麼政. 策制定者究竟如何選擇政策工具？有學者認為選擇政策工具時，必須考量政策意圖可以轉化成具體行動並且能成功解決政策問題（Bruijn, 1998:29）。有學者注重思考政策工具的後設問題（Meta question）：即在何種情況下，政策工具相對成功解決政策問題（Nispen& Ringeling, 1998:205）。甚至「流行」也可能影響政策工具的選擇，例如：民營化的興起使得管制不再流行。或是基層政策推動者可能選擇政策工具，利用資訊或說服的手段，引導政務官選擇基層偏好的工具（Nispen& Ringeling, 1998:208-209）。Hood（1983:137-138）則提出尋找或篩選政策工具之方法：「透過網絡間的討論、尋求自願者、硬性管制、丟出風向球， 25.

(37) 排除某些引起不滿的政策工具、考量服務對象對政策工具的偏好、環境。」選擇政策工具後，必須探討衡量政策工具良窳的標準為何？Salamon （2002a:24-37）認為分析政策工具的四種面向為「強制性、直接性、自動性、透明度」，Woodside（1998:168-169）則認為「接受度、能見度」亦相當重要。有學者認為政策工具的選擇沒有最佳化情形，因為政策環境複雜，無法確認「最佳化」的情形為何，因此認為選擇政策工具沒有客觀標準，例如：效率、效能，但有主觀標準：「有效性、經驗、偏好、例行公事」（Nispen& Ringeling, 1998:208-209）。有學者認為優良的政策工具判斷標準如下：不同的工作應該要選擇不同的政策工. 政治大能和效率並重（Hood, 1983:133）。有學者認為評估政策工具的標準為：「效能、立. 具、政策工具能有效解決公共問題、政策工具須符合正義或公平等道德概念、效. 效率、公平、可管理性、合法性、政治可行性」（Salamon, 2002a:22-24）。. ‧ 國. 學. 觀察上述學者的說法可以發現共通點，眾家學者皆提到效率、效能、公平。. ‧. 追求公平（重分配）的政策目標時，政府直接介入政策，較能達到公平的目標，. y. Nat. 因為政府比私部門或非營利組織更關注公平，公平是政府的使命。但值得注意的. er. io. sit. 是，政治力有時也會侵蝕公平（Leman, 2002:62）。那麼公平應該如何定義？有學者將公平區分為兩種不同意義：第一種是基本公平，指分配利益和成本達到平均. al. n. v i n 的程度；第二種為重分配，指將利益分給較不利益者，達到公平的效果（Salamon, Ch engchi U 2002a:23）。但是否公平有時不容易評斷，例如：評斷小學生的教育是否平等？. 治安是否良好？有時卻可以判斷是否公平，例如：小學生都有一樣的測驗簿、每一位公民都受到警察保護（Leman, 2002:70）。從上面的案例中，我們可以歸納一個結論：抽象概念的公平與否很難評斷；而具體事件的公平與否較好評斷。例如，十二年國民基本教育其中一個政策目標希望促進教育機會均等，追求公平正義；高中職免試入學其中一個政策目標希望縮短城鄉教育落差，同樣希望追求公平正義，但每個政策方案背後價值觀不同，可能涉及公平與效率之間的取捨（Cibulka, 1995:16）。Stone(1988:65-66）對於效率與公平為何需要取捨提出以下原因： 26.

(38) 1.. 激勵問題：認為公平將會排除人們努力的誘因。. 2.. 維持公平的難處：政府一直處在衝突的情境之中分配資源，面對各方的壓力，很難期待政府有效率。. 3.. 浪費資源問題：政府維持公平需要確認公平的標準，這些行動耗費大量行政成本，這些成本並非來自官僚的生產，而是人民的稅金。. 參、來自上級或服務對象的壓力. 政治大與政策目標達成有直接或間接關聯的個人或團體，包括獲得利益或承受負擔者」立標的團體、政策利害關係人之意義類似，標的團體定義指「政策決定和行為. （林水波，1999：183）。政策利害關係人則指「受到某項政策直接或間接地受. ‧ 國. 學. 到正面或負面影響的人」（吳定，2006：216）。惟不管是標的人口或利害關係. ‧. 人，定義皆太廣，因此本文限縮標的團體範圍，只討論上級（教育部、縣市教育. y. Nat. 局）、服務對象（家長、學生）兩種與明星高中從事政策執行過程最有關係的團. er. io. sit. 體。標的人口受到重視的原因為標的人口是否願意配合政策執行、配合程度如何將影響政策執行的成敗（林水波，1999：188），另外標的人口亦可能組成團體. n. al. Ch. 影響政府之政策，希望政策符合自己的偏好。. engchi. i n U. v. Schneider& Ingram（1993）以政治影響力高低為標準將標的團體分成四類：「優勢者（The Advantaged）、競爭者（Contenders）、依賴者（Dependents）、偏差者（Deviants）」，與免試入學計畫較有關係的為優勢者與競爭者。優勢者擁有權力與社會正面評價，因此常常在政策中得利，較少負擔政策成本，例如：專家學者。競爭者雖有權力，但被認為是自利最大化者，有時在政策中得利，同樣較少負擔政策成本（林水波，1999：191-194），例如：明星高中。觀察標的人口與政府機關的互動中，優勢者通常由機關主動積極的接觸；競爭者則是在非正式場合與政府互動（Schneider& Ingram, 1993: 341; 林水波，1999：197）。另外有研究者將政策行動者分成關心者、不關心者兩種，關心者的議題往往 27.

(39) 牽涉個人利益，不同團體的關心者基於自利的考量對政策各有不同的方案偏好，由於關心者多，往往可以排入政府的正式議程，在政策過程之中各團體互相競逐，希望自己的方案出線。不關心者的政策，問題建構與政策方案大部分由官僚及專家決定，因為此類議題對個人無直接利益關係（林水波，1999：198-199）。從上述看法可以發現他們的看法較偏向「由上而下的政策執行」，較重視政府在政策執行中扮演的角色，政策的決定必須透過政府，所以標的團體必須想辦法接觸政府、說服政府，方能使自己的方案被政府採用。相較之下，政策網絡較偏向由下而上模式，主張上下層級間互動形成網絡關. 政治大重上下互動模式，而非傳統由上而下的指揮控制系統。政策網絡之定義為「互賴立. 係，Salamon（2002b: 601）認為網絡管理重點包括透過溝通相互調適方案，較注. 行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策問題或政策計畫」，在政. ‧ 國. 學. 策網絡之中，各行動者擁有不同目標及資源，藉由互動的聯盟關係，可能產生互. ‧. 賴的關係（李允傑、丘昌泰，2007：95-97）。Coleaman and Skogstad 則提出五. y. Nat. 種政策網絡型態，其中壓力性多元主義者網絡較符合高中職五專免試入學計畫，. er. io. sit. 如圖 2-7 所示，此種網絡認為國家機關為一獨立角色，利益團體則是多元分散的，需要相互競爭引起國家注意（李允傑、丘昌泰，2007：103-104）。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 國家機關. 利益團體. 利益團體. 利益團體. 圖 2-7 壓力性多元主義者網絡資料來源：李允傑、丘昌泰（2007：104）. 28.

(40) 由下而上的政策執行主張基層官僚的重要性，該途徑主張基層官僚或地方執行機關應有較大的裁量權（李允傑、丘昌泰，2007：45），因為中央政府決定政策方案後，基層官僚往往須負責執行政策的工作，必須在第一線面對民眾，因此如何使基層官僚政策順服，順利推動政策執行相當重要。Edwards III （1980:108-109）從誘因的觀點解釋為何基層官僚可能對政策執行產生抵制的行為頗值參考。他認為在公部門誘因方面，獎賞和處罰比起來，獎賞較難做到，因為不論是司法機關或行政機關，他們的業務甚難以績效衡量，導致無法訂定獎勵的標準，自然無法有效提供誘因，於是公部門的獎勵只剩下升等，但公務人員升. 政治大總之，標的團體願意配合政策亦為良好政策執行的重要因素，研究者認為不立. 等頻率並不高，因此誘因並不夠強。. 管是由上而下或由下而上的政策執行，官僚都擁有主導權，因此官僚應具備良好. ‧ 國. 學. 的溝通能力，方能整合不同行動者的利益，提出具有共識的方案（林水波、王崇. ‧. 斌，1999；劉宜君，2001；陳敦源、劉宜君、蕭乃沂、林昭吟，2011）。確定政. y. Nat. 策方案後，需執行機關戮力執行；其他標的團體也願意配合政策改變行為，方能. er. io. sit. 確保政策執行有效成功。陳恆鈞（2003）則將國家機關能力分為三種，其中「深入能力」分為兩種層次，第一層次指國家與社會團體直接互動的能力；第二層次. al. n. v i n 為社會成員支持政權的程度，「汲取能力」指爭取資源、人民支持的能力、「商議 Ch engchi U. 能力」指政府協調能力，但觀察這三種能力的定義，發現重點仍然是標的團體順服與否將影響政策執行是否成功。綜上所述，標的團體順服與否與政策執行是否成功仍有緊密關係。. 肆、政策學習本研究之研究問題涉及政策學習，但政策學習有許多不同的定義，其中以政策取向的學習最接近本研究欲探究的政策學習，Sabatier 政策變遷倡導聯盟模型以政策取向的學習(Policy-Oriented Learning)作為政策變遷的研究途徑，其定義為 29.

(41) 「原先的核心(core)概念，被其他次級（secondary）概念取代，成為新的核心概念。」（Sabatier& Jenkins-Smith, 1993：5-6）。Sabatier& Jenkins-Smith（1993：42）認為政策學習涉及思想的改變，欲藉由過去經驗或不同聯盟間的對話，思考如何修正個人或群體信念體系。以免試入學計畫為例，核心概念為升學主義，次級概念為適性學習。綜上所述，有必要在此回顧 Sabatier 的政策變遷倡導聯盟模型。 Sabatier（1988）提出政策倡導聯盟架構，以政策變遷代替政策執行的概念，其基本命題首先指出政策變遷是長期的過程，至少要經過 10 年以上的觀察，因為政策分析對於政策制定的影響是長期緩慢累積而成的，所以需要長時間的觀察。. 政治大括公私部門行動者、非營利組織、利益團體、知識份子。政策次級體系存在的理立. 基本命題二指出政策次級體系是觀察政策變遷過程的途徑，政策次級體系成員包. 由為數組行動者不滿意目前的政府忽略他們的問題，這些行動者透過組成不同的. ‧ 國. 學. 倡導聯盟，希望影響政策次級體系，得到具體的政策產出，而此政策體系的維持. ‧. 乃是透過共同信仰價值和相同政策立場。而信仰體系分為三個層次，第一個層次. y. Nat. 為「深度核心」，指某項政策方案的哲學基礎，涉及本體論，為最難改變的信仰；. er. io. sit. 第二個層次為「核心邊緣」，指基本政策立場，較難改變；第三個層次為「外環面向」，指執行政策的工具決策或資訊，較容易改變。通常一個複雜的政策領域. al. n. v i n 都會存在數個倡導聯盟，這些倡導聯盟在互動中修正信仰，亦可能形成新的信仰 Ch engchi U 體系（李允傑、丘昌泰，2007：61-65）。. Sabatier（1999：124）最初假設政策核心價值會改變的情況如下：上級機關要求、次級系統外部事件影響，例如：公眾意見、政權易主。莊文忠（2003：124-125）認為上述情況為外在環境影響導致政策變遷。也就是說政策變遷的發生，至少需要其中一個陣營的核心價值受到威脅，此時不同的政治行動者開始倡導各自的價值，在倡導過程中精緻化自己主張的價值，並希望獲得支持，如果成功的話，即可將新的價值化為政策。Sabatier 等人強調以「說服」的方式在政治系統中取得支持，而較少使用權力發展價值（Sabatier& Jenkins-Smith, 1993：45）。本研究有許多影響因素都與 Sabatier 的政策變遷模型有關連，但免試入學計 30.

(42) 畫目前應無法適用 Sabatier 的政策變遷模型，原因有二：一方面 Sabatier 的模型變項太多，不易操作；另一方面，免試入學計畫實行時間較短，未達到政策變遷至少須經 10 年的觀察年限，也就是說，免試入學目前可能尚未發生政策變遷，或即將發生政策變遷。故本研究只能從政策學習的角度觀察免試入學計畫中，升學主義與適性學習兩個聯盟的對話如何修正彼此的觀念？如何影響政策執行？. 第三節本章小結. 政治大首先回顧眾多研究者對於政策執行的定義後，本研究將政策執行定義為：政策合立. 本章經由回顧過去文獻勾勒政策執行的樣貌，第一節以政策執行理論為標的，. 法化後，主管機關決定如何分配資源、執行政策行動，以影響利害關係人行為達. ‧ 國. 學. 到政策目標的過程。接著回顧過去研究者所提出的政策執行模型，歸納出影響明. ‧. 星高中政策順服之因素包括：價值觀、政策工具、來自上級或服務對象的壓力、. y. Nat. 政策學習。本研究在研究設計中，將依上述四個影響因素建立本研究之訪談問題，. er. io. sit. 期望可解釋高中職五專免試入學計畫的政策執行過程，藉此了解明星高中是否政策順服？政府又如何政策學習？. al. n. v i n 第二節則以影響明星高中政策順服的因素為主題，分別與過去研究進行對話， Ch engchi U. 在價值觀部分，免試入學的價值觀爭執分為兩個陣營，分別為「升學主義」和「適性學習」，前者偏向反對免試入學政策，後者偏向支持免試入學政策；在政策工具部分，主要討論重點在於 Schneider& Ingram（1990）對於政策工具的分類，. 可用以觀察免試入學計畫運用哪些政策工具達到目標，以及過去研究認為政策工具的選擇，可能因為種種原因使選擇受限；在來自上級或服務對象的壓力部分，官僚應該持續和其他團體溝通，使得政策執行可以符合各方利益，標的團體才可能政策順服，政策執行才得以成功；政策學習部分，採用 Sabatier 的政策學習，觀察免試入學計畫在政策執行過程中，升學主義派和適性學習派如何對話，影響彼此的價值形塑。 31.

(43) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 32. i n U. v.

(44) 第三章. 研究設計. 本章首先介紹本研究的研究流程及確立研究範圍，之後提出本研究之研究架構圖，最後提出本研究之主要研究對象、訪談大綱之介紹。. 第一節. 研究流程及研究範圍. 政治大本研究欲以質化研究法對高中職五專免試入學計畫進行深入研究，並且藉由立. ‧ 國. 學. 北星計畫的個案研究了解各方的想法，希望建構出完整的單一社會現象。本研究首先經過廣泛蒐集報章雜誌的相關報導以及相關文獻，確立研究背景、. ‧. 研究動機、研究目的，並且藉由文獻回顧了解前人的研究成果，以及前人研究不. sit. y. Nat. 足之處，使本研究的定位浮現，並且確立研究問題。研究問題確立後，本研究擬. al. er. io. 定可解答研究問題的訪談大綱後，對重要利害關係人進行約訪，並於約定時間前. v. n. 往訪談。訪談完畢後製作逐字稿，之後進行資料整理以及資料分析的工作，資料. Ch. engchi. i n U. 分析將文獻與訪談結果進行對話，希望可解答研究問題。最後根據資料分析結果導出結論，並提出研究限制，以及對於後續研究做出研究建議，本研究之研究流程如圖 3-1。本研究的研究範圍鎖定在「北星計畫」的免試入學計畫研究，因為免試入學計畫之中，爭議點最大為明星高中對於釋出免試入學名額有所抵抗，而台北市明星高中數量最多，因此本研究選擇北星計畫作為個案研究的標的。另外本研究的研究問題欲探究明星高中是否順服此政策、官方有無出現政策學習現象，雖然本政策牽涉政策利害關係人眾多，包括家長、教師亦受影響，但時間、能力有限，故本研究的主要研究對象為官方、明星高中、家長，儘量參考各方的意見，希望 33.