影響政策順服的因素

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中，存在對政策執行有較高影響力的團體（Dumas, 2006:165），只是標的團體此 名詞範圍過大，本研究將標的團體限縮為上級及服務對象，在免試入學計畫之中，

上級與服務對象對明星高中執行政策的影響力最大，明星高中的上級為縣市教育 局、教育部；而服務對象為家長、學生，上級希望明星高中遵守免試入學計畫的 規定，逐年增加免試入學名額；某些家長或明星高中自身可能不希望明星高中升 學率降低，而抵制免試入學計畫，造成政策不順服的情形發生，因此第三個影響 因素為「來自上級或服務對象的壓力」，上述模型中，多有將標的團體列為政策 執行的影響因素。最後一個影響因素為「政策學習」，在 Sabatier 政策變遷模型 之中，認為不同的聯盟會互相對話，藉此過程修正自己的信念系統，此過程稱為

「政策學習」（莊文忠，2003：87），經過不同團體間的溝通，免試入學計畫可能 改變，希望達成政策順服。

由於明星高中政策順服和免試入學計畫執行具有重大關聯，因為明星高中乃 是免試入學計畫的基層執行機關，若執行機關不願意配合，如何期待政策執行成 功？故執行機關順服政策，為政策執行成功的基本條件，因此本研究欲尋找影響 明星高中政策順服的影響因素，而參考研究者先前提出的模型後，作者認為影響 明星高中政策順服與否之因素包括價值觀、政策工具、來自上級或服務對象的壓 力、政策學習。

第二節 影響政策順服的因素

本節內容以上一節提出的明星高中政策順服影響因素為基礎，將現有文獻與 價值觀、政策工具、來自上級或服務對象的壓力、政策學習四種影響因素進行對 話，希望可以更了解四種影響因素的內涵。

壹、價值觀

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關於價值觀，學者研究認為涉及改變價值觀的政策執行往往相當困難。1979 年 Sabatier 和 Mazmanian 提出的政策執行過程模型，他們將政策執行分成三個變 數，包括：「問題的可處理性、政策本身的規制能力、政策本身以外的變項」，每 個變數中，又細分數個因素，其中問題的可處理性中「標的團體的行為需要調適 的幅度」若太大，政策將很難成功，因為在人類在社會化過程中，往往有一套價 值觀影響行為、思想，若政策欲大幅度改變人民行為或價值觀，往往招致失敗的 結果，因此政策只能漸進改變人們的行為或價值觀，才可能成功達成政策目標。

如果要大幅度改變人民行為，只有在標的團體人數不多情況下才可能達成

（Sabatier& Mazmanian, 1979:542; 林水波、張世賢，1991：268、272）。

林水波、王崇斌（1998）則以批判理論「解構－重構」各自是否發生為標準，

將政策變遷分為政策接續、政策終結、政策成長、政策演化四種型態，其中政策 接續指解構原先的思維，重構新的思維，在行動上即指以新的政策取代過去舊的 政策，但解決的問題相同，服務的對象也相同，此型態較符合於高中職五專免試 入學計畫目標解構升學主義，進而重構適性教育的思想，欲以免試入學計畫為手 段，達到減輕升學壓力的目的。

另外黃乃熒（2006）從意識型態出發，將意識型態簡單分為對教育政策產生 正面影響或產生負面影響，正面意識型態希望建立共識，使政策執行順利推動；

而負面意識型態則希望宰制政策，不願意傾聽其他標的團體的意見。因此黃乃熒 認為推動教育改革必須整合權力階級間的矛盾，塑造正面意識型態，具體方法包 括：提升執行效率、說服利害關係人使其支持教育改革、提供誘因使利害關係人 願意配合政策。但執行者可能因為既得利益或保守不願改變的心態，對政策執行 興趣缺缺，使得教改政策失敗，改進辦法為提升執行者的專業動機，使其增加使 命感。

以美國為例，美國教育政策的意識形態主要分為兩種，分別為自由主義和保 守主義：自由主義對人性較樂觀，反映在政策思考上，希望創造讓每個學生都成 功的教育，教育失敗是因為學校體系或教育環境的問題，而非學生的問題，方案

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上主張開放式教室、個別學習；保守主義則對人性悲觀，反映在政策思考上，認 為個體條件不同，例如：天分不同、學習動機不同，並非每個人都能適應教育，

所以教育總會出現不適應的失敗者，方案上主張強調基本能力的養成，例如：加 強閱讀、寫作、數學的技巧（陳恆鈞 譯，2001：186-188）。台灣的升學主義比 較類似保守主義；適性教育則類似自由主義。

Mok(2006:19-22)認為市場導向的意識形態對於教育政策的影響為政策必須 強調「效率」及「品質」，過去教改強調課程與教學方法，而當代應該強調市場 治理模式；過去的教育改革的政策工具以政府介入為主，當代應該將焦點轉為私 部門與第三部門的協力合作執行，交由市場決定教育政策系統的運作。孫煒（2002）

將教育政策治理結構分為兩種：國家控制模型、國家監督模型，國家控制模型以 管制政策為主，較強調國家的角色；國家監督模型則以自我管制政策為主，只設 定大方向，其他細節交由學校自主管理，結論認為國家監督模型特性較強的國家，

較能適應新的制度，對於改革較有利。而 Mok(2006:172)認為教改使台灣從國家 控制模型轉型為國家監督模型。由此可知，意識形態或價值觀的確影響政策工具 的選擇。

總結上述，價值觀的改變需要經過長時間的漸進改革，而不管由批判理論或 意識型態的觀點出發，價值觀皆對政策執行、政策順服產生影響。

貳、政策工具

本文在研究架構部分，將以政策工具作為一個影響因素，因此本研究在下文 將依序探討政策目標、政策工具、政策工具選擇三個因素對政策執行、政策順服 有何影響？

一、政策目標

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關於政策目標部分，政策目標影響政策設計，而政策目標設定步驟包括：「了 解目前狀態為何？政策施行後欲達成何種狀態？達成此狀態的困難為何？機關 需要何種能力及條件達成目標？目標如何排序？」通常政策目標不甚明確，一方 面有談判妥協的空間，另一方面使行政機關有裁量權（林水波，1999：183-184）。

二、政策工具

關於政策工具部分，學者普遍認為政策工具的概念太籠統、不夠明確，以至 於很難確切定義它。儘管政策工具概念模糊，學者仍嘗試定義政策工具。

Hoogerwerf 認為：「政策工具係指行動者可使用或潛在可使用的物品，效果是幫 助我方達成一個或數個政策目標。」Ringeling 則認為政策工具指「類似特徵的 政策行動集合，希望影響治理的社會過程。」（Bruijn&Hufen, 1998:13-14）。Salamon

（2002a:19）認為政策工具的定義為：「建構公共問題及解決方案的集合。」本 研究參考上述學者的定義，認為政策工具指行動者可選擇的方法集合，目的希望 解決公共問題、達成政策目標。

一般來說，政策工具的樣態包括法律、行政命令、經濟工具，法律及行政命 令用在管制型政策，法律型政策工具需考慮「適格」問題，例如：貧窮補助需界 定年收入多少以下算貧窮？只有符合資格的人方能領取補助。政策工具一直在經 濟學界中流行，無論是薪資、價格政策，甚至社會保險也會用到經濟工具，傳統 政策工具主要作用為市場失靈時由政府介入進行調控，使市場恢復穩定

（Bruijn&Hufen, 1998:12-14）。

Schneider& Ingram（1990）對政策工具進行分類，共分為五類，分別為：「權 威政策工具、誘因政策工具、能力政策工具、符號與勸告政策工具、學習政策工 具」以下針對各分類進行說明。

權威政策工具定義為以合法權威要求採取或禁止某些行動。權威工具之假定 為執行機關恪遵上級命令行動，標的人口亦會回應政府之命令。此工具在官僚系

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統中廣泛應用，以公權力促使標的團體行動或不行動，使用權威工具常常伴隨其 他激勵措施，方能有效引導標的團體人員行為改變（Schneider& Ingram, 1990:

514）。權威式政策工具的優點為政策效果快速顯現；缺點為容易引起標的人口不 滿（林水波，1999：226）。

誘因政策工具定義為「依賴實體支付的手段，可能是正面的支付或是反面的 支付（處罰），做為誘因使利害關係人順服政策。」誘因政策工具「假定個體效 用最大化，在普通情況下不會執行政策行動，除非受到金錢、自由、生命、或其 他實體性支付影響下才可能執行政策行動。而誘因的種類分為：激勵、付費、制 裁、武力。」（Schneider& Ingram, 1990:515）誘因工具的缺點為理性自利的假定 無法解釋所有社會現象（林水波，1999：228）。

能力政策工具定義為提供決策相關的資訊、訓練、資源，幫助標的團體決策 或採取相關行動。假定誘因未必是決策的核心，反而是缺少資訊、技巧、資源時，

使標的團體難以規劃適當決策（Schneider& Ingram, 1990:517）。林水波（1999：

228）認為障礙通常產生在早期的決策界定過程，因為個體太過依賴經驗法則或 直覺決策，而非理性決策，故決策訓練目的希望減少決策不理性，使人民自我管 理能力增加。此工具認為只要資訊充分以及資源充足，標的團體將做出正確決策，

而不須透過管制法規改變行為。

符號與勸告政策工具認為激勵產生與否需視政策行動是否符合個體的信仰 或價值決定，而這些價值包括：正義、公平、權利等，政府透過這些價值的宣導，

藉此改變標的人口的行為。個體會支持政策目標的假定如下：「政府官員認為重

藉此改變標的人口的行為。個體會支持政策目標的假定如下：「政府官員認為重