第四章 冷戰後至今的日本海權戰略發展
第一節 區域與非傳統安全威脅興起下的日本海權戰略
本節將冷戰結束後受到國際體系重組影響而改變的日本海權戰略，依照其政 策與目標的調整，區分為「1990 年代」與「21 世紀」等兩個時期來加以論述，
從而闡明日本當代海權戰略的動機、作為與發展。
一、1990 年代
78
（一）波斯灣戰爭與日本的困境
1990 年 8 月，伊拉克揮軍入侵科威特，引發波斯灣危機。為此，在美國主導 下，聯合國組織多國籍部隊集結在波斯灣，要求伊拉克自科威特撤軍，但是，遭 到伊拉克拒絕。因此，美國為首的聯合國多國部隊即於 1991 年 1 月對伊拉克發 動攻擊，波斯灣戰爭於焉爆發。儘管在戰爭發生後，日本政府因受到美國與其他 聯合國成員的壓力而試圖推動由自民黨幹事長小澤一郎所提倡的《聯合國和平合 作法案》，俾便派遣自衛隊與海上保安廳人員協助聯合國在波斯灣戰爭中的非戰 鬥活動，但遭到國會的否決，並且直至戰爭結束前日本都無法派出部隊來進行聯 合國的任務。1同時，雖然日本政府總共貢獻這場戰爭總花費的 20％（130 億美 元），仍舊被其他國家批評是「搭便車」、「只出錢而不出力」，甚至在戰爭結束後，
科威特於美國各報紙所登的感謝名單中，也沒有將日本列入。2最終，日本在國際 輿論與民間企業基於海洋運輸安全的要求下，僅能在戰爭結束後，援引當時自衛 隊法第九十九條「海上自衛隊得在長官命令下除去以及處理在海上之水雷或是其 他有爆炸性之危險物」規定，派遣海上自衛隊船艦至波斯灣，協助清除伊拉克在 戰爭時期所布置的水雷。3值得一提的是，此次的海外掃雷行動，乃是日本從第二 次世界大戰結束以來，首度以自衛隊名義赴海外執行任務。
之所以如此，主要是憲法第九條的限制所致。誠如本文第三章所述，憲法第 九條禁止日本對外發動戰爭或以武力解決與他國的衝突，因此，歷來日本政府皆 以此為由，拒絕派遣自衛隊赴海外協助聯合國或國際社會的維持和平任務。例如，
日本於 1987 年拒絕美國請求在波斯灣清除兩伊戰爭所遺留的水雷任務，以及於 前述波斯灣戰爭期間拒絕美國要求派遣自衛隊支援等情形。然而，此種「有事無 法出力」的原則，卻隨著日本經濟實力蓬勃發展帶動的國力強盛而逐漸引發國際 社會的詬病。日本被認為在平時是由於仰賴歐美國家集團的保護，才能夠安全的
1 Christopher W. Hughes 著，李育慈譯，《日本安全議題》（Japan’s Security Agenda）（臺北：國 防部史政編譯室，2008 年），頁 194-195。
2 田村重信，『日本の防衛政策』（東京：內外出版株式會社，2013 年），頁 20。
3 趙翊達，《日本海上自衛隊：國家戰略下之角色》，頁 161。
79
進行海上貿易、運輸等活動來獲得國家利益，但一遇到歐美國家需要日本出力援 助時，日本便以憲法規定為由而拒不出兵，因而被批評為是一個「搭便車的國家」。
雖然從 1970 年代開始，佐藤榮作、大平正芳、中曾根康弘等內閣陸續提倡 日本必須在發展經濟之外，更積極的參與國際事務，亦即，除要追求自主保衛國 家安全之外，也要負擔更多維繫國際安全的責任，以符合日本的國際地位，卻因 憲法的束縛與國內的反戰民意而難有進展。一直到波斯灣戰爭爆發後，遭到國際 社會批判與刺激的日本才以此為契機，重新檢視日本「在國際社會上應該負擔的 義務與責任」、「只維持最低防衛態勢可能造成的國家安全」等問題，從而在往後 朝向小澤一郎所倡議的「正常國家」邁進，以憲法規範為前提，於安全上追求更 為積極主動、廣泛的角色定位。4
（二）PKO 合作法的通過與日本國際角色的變化
波斯灣戰爭結束後，飽受國際壓力的日本於 1992 年通過能夠不違背憲法而 派遣自衛隊至海外執行聯合國維和任務，以及進行海外人道國際救援項目的《對 聯合國和平維持活動等合作相關法》（以下稱為《PKO 合作法》），嘗試為國際社 會做出更多的國際貢獻。為避免牴觸和平憲法的規範，《PKO 合作法》嚴格規範 海外派兵的條件以及行為，包括「紛爭當事國之間已經存在停戰協議」、「具有 接受和平維持活動之國家的同意」、「保持中立的進行活動」、「若無法滿足前 述三項條件時則暫時中止活動，而若在短時間內無法恢復前述之原則，將終止派 遣」、「武器之行使以防衛人員的生命等為限（並以必要之最小限度為限）」等 五項。5
此外，《PKO 合作法》也將和平維持活動區分為三個部分，分別是「和平維 持部隊（PKF）本體業務」（例如，監視武力紛爭停止的遵守狀況，以及武裝解 除、在緩衝地帶巡邏、駐守等）、「和平維持部隊後方支援業務」（例如，醫療、
運輸、通信、建設等）、「不為自衛隊所進行之對象業務」（例如，監視與管理
4 趙翊達，《日本海上自衛隊：國家戰略下之角色》，頁 94-98。
5 Christopher W. Hughes，《日本安全議題》，頁 196。
80
選舉、投票、指導警察行政事務等），並因為擔心可能被捲入戰鬥，進而違反憲 法第九條規定，故禁止自衛隊執行與「和平維持部隊（PKF）本體業務」相關之 任務。6
雖然憲法對自衛隊的海外派遣限制重重，但日本依然依據《PKO 合作法》，
派遣自衛隊提供後勤支援、補給、物資援助等方式，先後在柬埔寨、莫三比克、
盧安達等世界各地做出國際貢獻，逐步因應國際變化而調整過去自衛隊遭禁止赴 海外執行任務的規定。與此同時，日本的海權發展亦隨著日本政府追求成為「正 常國家」的努力，在對參與海外任務的解禁與放寬中，出現有別於冷戰時代只能 局限於日本周圍海域活動的情況，產生新的發展。
（三）區域威脅的興起與日美同盟的變化
蘇聯解體後，繼之而在東北亞區域安全上引發日本顧慮的國家，分別是善用 威嚇與騷擾鄰國的手段以維繫獨裁政權穩固的北韓，以及隨著經濟與軍事實力崛 起、在對外交涉上顯露出獨斷姿態的中國。而如此區域態勢的改變，牽動著日美 同盟在目標、任務及角色等分工上之變化，亦因此帶動日本海權戰略的調整與進 展。以下將依序敘述。
1.北韓
雖然北韓在 1993 年、1994 年先後試射準中程彈道飛彈，以及因為秘密開發 核武而引發朝鮮半島第一次核武危機，但因為其核武開發能力仍屬初期階段，不 會對日本本土產生嚴重與迫切性的威脅，最終以簽署美國等相關國家提供經濟援 助、北韓凍結核武開發為交換條件的《美朝共識架構》（Agreed Framework）而解 除危機。真正讓日本國民對北韓出現危機感，同時也讓政府得以利用民意的改變 趁機推動國家安全政策的事件，是 1998 年的彈道飛彈再度發射與 1999 年的「能 登半島沿海可疑船隻事件」。
1998 年，北韓發射飛行軌跡越過日本本島的彈道飛彈 「大浦洞一號」
6 田村重信，『日本の防衛政策』，頁 178-183。
81
（Taepodong-1）。由於北韓並沒有在發射飛彈前通知各國，加上飛彈是首度飛越 日本本土上空，從而引發日本政府的高度重視，以及日本民眾對北韓造成的不安 全感上升。7
雖然來自北韓的可疑船隻在冷戰時期就不時騷擾日本沿海，進行情報蒐集、
運送人員或與潛伏在日本的間諜聯絡、綁架日本人等行為，但礙於這些船隻時常 偽裝成漁船或是具備高速行駛的能力，海上保安廳與海上自衛隊在緝捕上頗為困 難。1998 年，在獲得美軍情報及攔截到訊號的狀況下，海上保安廳與海上自衛隊 緊急出動，試圖追捕一艘出現在能登半島附近海域的北韓可疑船隻。海上保安廳 因受限於《海上保安廳法》的規範，在沒有被攻擊的狀況下無法直接攻擊該船隻，
只能進行嚇阻射擊，加上速度逐漸被甩開，因此當時的防衛廳長官首度發出「海 上警備行動」命令，授權尾隨待命的海上自衛隊對該船採取警告射擊（自衛隊亦 礙於法律規範，只得在受到攻擊時進行自衛，無法主動攻擊對方）。然而，該北 韓可疑船隻在海上自衛隊的攔截下，最後仍成功脫逃，引起日本國內的檢討聲浪。
鑒於此次教訓，日本政府遂大力強化海上保安廳的機動能力，以及與海上自衛隊 的聯合行動能力，同時修正《海上保安廳法》，賦予海上保安廳可以對無視警告 而逃逸的船隻直接進行攻擊的權力。8
2.中國
1990 年代起，中國積極進行包括現代化解放軍的海空戰力、提升彈道飛彈 能力、擴大海上活動空間等一連串強勢作為，漸漸引起日本的警戒。在 1990 年 代中國的種種作為中，對日本海權發展產生影響的議題又以「釣魚台爭端」、「1996 年台灣海峽飛彈危機」、「確保海洋運輸線的安全」等三項為最。
釣魚台列嶼（日本稱為「尖閣諸島」）雖為我國固有之領土，然而由於美國 在 1972 年將沖繩的管理權交還給日本時，也順便將釣魚台列嶼的「行政管理權」
交付給日本，使得日本自 1970 年代至今，實質佔有這群島嶼。1969 年 5 月，聯
7 佐道明廣，《自衛隊史－日本防衛政策七〇年》，頁 221-222。
8 佐道明廣，《自衛隊史－日本防衛政策七〇年》，頁 223-225。
82
合國亞洲暨遠東經濟委員會（United Nations Economic Commission for Asia and the Far East, ECAFE）發表以美國地質學者艾默利（K. O. Emery）為首的多國籍 地質學者的海洋調查報告，指出橫亙於台灣與日本之間的釣魚台列嶼周邊海域，
可能蘊藏豐富的海底資源，因而引發台海兩岸與日本之間的注意。再加上 1994 年《聯合國海洋法公約》生效後，各國擁有劃定從領海基線向外延伸
200
海浬專 屬經濟區的權利，以及釣魚台列嶼位於中國船艦由東海進出西太平洋的航道周邊可能蘊藏豐富的海底資源，因而引發台海兩岸與日本之間的注意。再加上 1994 年《聯合國海洋法公約》生效後，各國擁有劃定從領海基線向外延伸