後冷戰時期的日本海權戰略構築

本節旨在探討後冷戰時期，日本在國家的安全保障與經濟發展等二項因素的 思考下，對海權戰略採取的作為與規劃。首先將於第一部份「安全保障下的海權 戰略」中，討論後冷戰時期日本防衛政策架構的演進、當前安倍晉三政府對海洋 安全戰略的構想、海上自衛隊與海上保安廳的任務發展；再於第二部分「經濟發 展下的海權戰略」中，闡述《聯合國海洋法公約》生效後產生的影響，以及日本 海洋經濟的進展。

一、安全保障下的海權戰略

（一）當代日本的防衛政策架構

如前文所述，冷戰結束後，造成日本國家安全危機的主要因素，由過去兩極 對立時期蘇聯的武裝入侵威脅，轉移至不斷挑戰東亞區域權力平衡、特別是挑戰 日本對釣魚台實效支配的中國，以及採取邊緣策略（brinkmanship）以謀求自身 政權穩固的北韓。此外，國際間開始蔓延的恐怖主義以及猖獗的海盜問題，亦對 倚賴全球貿易、海洋運輸來維繫國家發展的日本，帶來國家安全層面的重大考驗。

是故，日本政府在國家防衛力的構築方面，除繼續調整及頒布在冷戰時代末期採 行的《防衛計畫大綱》、《中期防衛力整備計畫》之外，也跳脫以往國家安全保障 政策決定過於分散的情況，於 2013 年新成立國家安全最高決策機關的「國家安

50 外務省，「日米豪印のインド太平洋に関する協議」，2017 年 11 月 12 日，『外務省』，<http:

//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_005249.html>。

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全保障會議」及其秘書單位「國家安全保障局」，並且訂定整體考量國家安全的

《國家安全保障戰略》，透過設置於首相官邸的國家安全保障會議對軍事、外交、

經濟等議題的通盤考量，制定出更為細膩完整的外交與安全保障戰略目標，並再 依此目標策訂《防衛計畫大綱》及《中期防衛力整備計畫》。

同時，日本政府對法律的制定與修改，亦對上述防衛力的建構與執行造成根 本影響。在海洋安全方面，安倍內閣於 2007 年制訂《海洋基本法》，確立日本保 障海權發展的國家利益與法體制，從而規範在《國家安全保障戰略》中對確保海 洋權益與海洋安全的規劃方向；2015 年為配合《日美防衛合作指針》的重訂所出 台的《安保法案》，則是在其所包含的法律條文，例如《自衛隊法》（海上自衛隊 能夠動用武器防衛正在與自衛隊合作從事有助於日本防衛活動的美國及其他外 國軍隊之武器）、《船舶檢查活動法》（日本在該國的同意下得派遣海上自衛隊在 該國領域內進行任務作業）、《海上輸送規定法》（將存立危機事態納入海上自衛 隊能採取船隻檢查、命令船隻回航以阻止對日本進行攻擊之軍隊的補給、援助的 權限範圍）的修改中，放寬海上自衛隊的任務項目、活動範圍與武力行使時機，

讓海上自衛隊擁有更彈性的權限來保衛日本的安全和利益，從而強化日本的「海 洋權力」。

換言之，當代日本的國家安全防衛架構即由《國家安全保障戰略》、《防衛計 畫大綱》、《中期防衛力整備計畫》所組成，而《海洋基本法》、《安保法案》等法 律的頒行則各自領導、鬆綁了日本在保障安全下而進行的海權戰略（見圖 5），以 下將分別敘述之。

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圖 5 當代日本防衛政策架構圖

來源：作者自繪

1.《海洋基本法》

在後冷戰時期，日本政府隨著國內外態勢的變化，持續調整總體戰略規劃與 配套措施，以保障國家之利益、安全及存續。而由於 1994 年《聯合國海洋法公 約》在國際協議上的通過（日本國內於 1996 年批准），使日本得以擁有從領海基 線向外延伸 12 海浬之領海、200 海浬之專屬經濟區等海上利益（「海洋國土」面 積擴展為 447 萬平方公里），日本政府也開始籌畫要如何運用總體的國家力量來 管理、保護、開發建設這片廣大水域，以及透過海洋來維繫日本的國際地位和發 展。⁵¹在如此思維下，2007 年，代表總體性國家海洋發展基本規劃與制度的《海 洋基本法》於焉成立。

《海洋基本法》內包含日本海洋戰略的整體規劃與政策執行的基礎方針，當 中第二十條（確保海上運輸的安全）、第二十一條（確保海洋安全）則明定日本 將維護日籍船隻、國際運輸節點之港灣、海上安全與秩序等項目以保障國家賴以 維繫的海上運輸和海洋資源開發的進行。此外，基於《海洋基本法》，設置於首 相官邸的「綜合海洋政策本部」，為日本管理海洋事務的最高機構。綜合海洋政

51 海洋政策研究財团，『海洋白書 2015』，頁 2、17。

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策本部由首相兼任本部長、內閣官房長官與海洋政策擔當大臣兼任副本部長，內 閣所有國務大臣都是成員，負責依據《海洋基本法》制定及監督相關行政部門推 動《海洋基本計畫》。⁵²

為具體落實《海洋基本法》，日本政府於 2008 年依據《海洋基本法》制訂配 套政策文件－《海洋基本計畫》，且每五年修改一次，做為實現日本發展海權的 具體指導方針。2013 年 4 月，安倍內閣公布新版《海洋基本計畫》（規劃時間為 2013 年－2018 年），成為當前日本海洋政策的最新執行方針。其中，「海洋安全 的確保」，即「強化海上保安廳和海上自衛隊的體制及能力、加強相關部會之間 的合作，以確保領海、專屬經濟海域、國際海洋秩序之安全」，亦是重點推行方 向之一。⁵³

《海洋基本法》的確立，標示著日本已經擁有以為法律為根基的全面性國家 海洋發展戰略，其對海洋安全與海權發展的謀劃，也影響著後續《國家安全保障 戰略》、《防衛計畫大綱》、《中期防衛力整備計畫》、《安保法案》中對於海上自衛 隊、海上保安廳之規模、裝備、執行任務的權限和範圍等項目的規劃。

2.《國家安全保障戰略》

在 2013 年 12 月《國家安全保障戰略》被提出以前，日本並沒有一套維繫國 家的軍事與經濟發展、國際外交事務等各方面項目的綜合安全保障戰略指導方針。

是故，在面臨當代諸如國際權力平衡變動所衍生的傳統或非傳統威脅等全球性或 東北亞區域性安全問題上，日本政府體認到必須建立一套宏觀的國家安全戰略以 因應結合著軍事、經濟、外交、科技等領域的當代綜合性安全議題，於是制定《國 家安全保障戰略》，取代原先的「國防基本方針」。

《國家安全保障戰略》約是以 10 年為一期、建構日本在確保國家整體安全 上必須努力的方向，並採取「以國際協調主義為基礎之積極的和平主義」作為概

52 国土交通省，「海洋基本法（平成 19 年法律第 33 号）」，2007 年，『国土交通省』，<http://w ww.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/konkyo7.pdf>。

53 総合海洋政策本部，「海洋基本計画の概要」，2007 年，『首相官邸』，<http://www.kantei.go.

jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/>。

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念主軸，提出欲達成「強化必要的嚇阻能力以防範對日本之直接威脅，或當威脅 發生時將傷害最小化」、「強化日美同盟、提升與亞太區域內外盟友的信賴與合作 以防範對日本之直接威脅的發生」、「藉由持續的外交努力與更多國際貢獻來強化 國際秩序、在爭端解決中扮演領導角色以構築國際社會的和平、安定與繁榮」等 三項戰略目標。⁵⁴

而在海洋安全的保障議題上，《國家安全保障戰略》則指出，日本將在維持、

發展「開放與穩定之海洋」，即作為海洋國家在與各國緊密合作的同時，不透過 武力，而是以確保航行與飛行之自由與安全、支持包括依循國際法和平解決爭端 在內的法支配基本原則秩序上扮演主導的角色。同時，在具體行為上，要防範如 海盜等各種對海洋運輸線的威脅、確保海上交通的安全，以及推進和各國海洋安 全保障之合作。⁵⁵《國家安全保障戰略》對日本在海洋事務中之目標、能力的籌 畫與安排，影響著規劃日本防衛力長期發展方向的《防衛計畫大綱》，以及依據

《防衛計畫大綱》而制定、以五年為期修訂的《中期防衛力整備計畫》，亦活絡 了日本的海權戰略發展進程。

3.《防衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》

1990 年代以來，日本政府延續冷戰時期的方式，持續訂定《防衛計畫大綱》

來統籌國家長期防衛政策的走向。而隨著國際態勢的變化與日本自身防衛需求的 調整，「51 大綱」之後，日本陸續訂頒「07 大綱」（1996 年－2004 年）、「16 大 綱」（2005 年－2010 年）、「22 大綱」（2011 年－2013 年）、「25 大綱」（2014 年－

今）等四次《防衛計畫大綱》，以下將分別敘述其背景及核心概念。

「07 大綱」的產生，乃是因為日本政府認為在冷戰結束後，國際情勢變得愈 發不安定，再加上為回應國內民意對日本進行國際貢獻的議題的高漲所致。「07 大綱」基本延續「51 大綱」中「基本防衛力構想」的主軸，並在「我國（日本）

54 內閣官房，「国家安全保障戦略について」，頁 4-5，<http://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217an zenhoshou/nss-j.pdf>。

55 內閣官房，「国家安全保障戦略について」，頁 14，<http://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217an zenhoshou/nss-j.pdf>。

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之防衛」的內容中，追加「對大規模災害事態的對應」、「對建構更安定的安全保 障環境做出貢獻」等二項目標；「16 大綱」的修訂，乃是日本考量到國際恐怖主 義與彈道飛彈等新興威脅的發生，同時體認到國際社會的和平與否，同日本是否 能得到和平息息相關，以及面對危機與威脅的重點從「抑制」改為「對應處理」

的必要性而來。在核心概念上，「16 大綱」承接「基本防衛力構想」中有效的部 分，亦提出必須「在有效對應新興威脅及多樣事態的同時，應積極參與國際和平 合作活動，以及發展多功能且具有彈性之實際效用的防衛能力」；「22 大綱」的出 台，則是由於日本在面臨國際體系中權力平衡的變化、周邊區域軍事情勢日趨複

的必要性而來。在核心概念上，「16 大綱」承接「基本防衛力構想」中有效的部 分，亦提出必須「在有效對應新興威脅及多樣事態的同時，應積極參與國際和平 合作活動，以及發展多功能且具有彈性之實際效用的防衛能力」；「22 大綱」的出 台，則是由於日本在面臨國際體系中權力平衡的變化、周邊區域軍事情勢日趨複