區域計畫與土地使用變更程序

土地為構成一個國家的要素，在隨著經濟發展與人口的增加，土地的 稀少性便逐漸顯露出來，因此土地、空間規劃也成為政府的重要任務之 一。我國針對都市土地與非都市土地的規劃利用，分別以都市計畫法與區 域計畫法進行規範。由於研究者能力與篇幅之限制，而本研究個案屬於非 都市土地，此僅針對區域計畫法中非都市土地使用的變更程序進行探討。

（一）區域計畫

我國對於非都市土地使用的規劃，是以區域計畫法為其法律基礎，

將全國分成北部、中部、南部、東部四區來進行區域總體規劃。空間規 劃的目的，即在於藉由各種資源在土地使用之合理配置，以便達成地區 最適的、永續的發展型態，因此，區域計畫法第一條即開宗明義敘明其 立法目的「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理 分佈，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利」。而基 於地區之地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，制 訂區域發展計畫，在區域計畫中針對該地區之產業發展、自然資源開發 與保育以及土地使用分區等進行規劃，故區域計畫可視為政府對於整體 區域的發展及環境之目標與企圖的宣示，一定程度顯示政府對於該地區 發展與環境的想像。

（二）土地使用變更開發許可之程序

區域計畫為該區域發展之上位計畫，區域計畫一旦公告實施後，將 會對區域內之土地進行分區使用之管制，因此在各區域內有關之開發或 建設事業計畫，均應遵循區域計畫，並與其密切配合（區域計畫法第 12 條）。

而依區域計畫法第 15-1 條之規定，開發計畫應提報各該區域計畫委 員會審議，審議通過取得許可後，才可辦理分區變更。同法第 15-2 條則 規定，申請開發之案件，經審議必須符合以下五點規範，才得許可開發，

1. 於國土利用係屬適當而合理者。

2. 不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法 規所為之土地利用或環境保護計畫者。

3. 對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。

4. 與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處 理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。

5. 取得開發地區土地及建築物權力證明文件者。

區域計畫委員會乃依「區域計畫法」所授權設立，各級區域計畫主 管機關均設有區域計畫委員會，以審議區域計畫及相關事宜，而區委會 委員由土地使用相關行政部門代表及學者專家委員擔任。而非都市土地 開發案件均需送請區域計畫委員會審查，為負責審議大面積非都市土地 變更分區及用地變更同意案件，區域計畫委員會下設一專案小組，對開 發計畫先進行小組審查後，再送至區委會大會進行決議，通過審議後，

核發土地開發許可，並將變更結果予以公告，其流程如圖 4-2-5。

然此程序過程中，缺乏土地權利人及因用地變更而權利受影響之利 害關係人任何參與、陳述意見之機會，而事後也無其他請求救濟機會，

實不合正當法律程序之要求，而此一程序瑕疵亦反應了區域計畫法制中 程序公開的缺失。

區委會專案小組審查

圖 4-2-5 非都市土地變更程序流程

申請書及開發計畫圖掛號 開發計畫書圖轉送區委會 核發土地開發許可︵內政部︶ 土地開發許可公告區委會大會審查

申請書件作業 ︵地方政府︶

（三）區域計畫法中土地使用變更程序公民參與機制的缺失與檢討

上述探討土地使用變更程序的過程中，發現其程序上有以下缺失：

1. 欠缺完整之計畫實施程序規範

土地使用規劃管理制度之內容，均屬行政程序法中所界定行政 計畫之範疇，但其卻缺乏計畫實施程序之相關核心規定，導致計畫 在制訂過程中，對公民參與程序、計畫效力以及計畫法律救濟之相 關問題，皆無法獲得有效解決而滋生民眾抗爭（陳明燦，1999）。

2. 缺乏資訊公開與公民參與之規定

在現行區域計畫法中，不論是對訂定或變更區域計畫的過程，

或開發計畫土地之變更程序，均缺乏相關公民參與之規定；資訊公 開部分亦僅有公告結果、公開展示及供人民閱覽之規定。

區域計畫內開發計畫土地使用變更審查程序中，應確保土地權 利人及其他利害關係人之正當法律程序上之「程序權利」，包含其陳 述意見之機會及行政機關所應負之公開資訊之義務，藉以保障人民 知的權利（林明鏘，2006）。