環境影響評估制度

隨著兩次世界大戰所刺激的經濟快速成長，帶來嚴重的環境污染及公 害，而以事後管制為主的傳統環境政策，也就是發現問題再尋求補救方法 的模式，並無法制止環境惡化，為了尋求一種全面、整體的面對環境問題 的方法，於是產生了強調預防性質的環境影響評估概念。

一般法律著重於事件或損害發生後之後續救濟與保護手段，但環境保 護與公害防治除了事後補救與治療措施外，更重視防範未然。環境影響評 估制度的精神在於事前預防，其透過事前評估、事前溝通，期能降低開發 行為對環境所造成的損害，並減少糾紛之產生，以實踐永續發展的概念。

而公民參與則是環境影響評估制度中達到事前溝通不可或缺的部分。

（一）環境影響評估制度之源起

環境影響評估之具體規範最初出現於美國 1969 年通過的「國家環境 政策法」（National Environmental Policy Act,“NEPA＂），依該法第 102 段之規定，凡對於人類環境品質有重大影響之立法或草案，以及聯邦 重要行為，皆應提出「環境影響報告書」（Environmental Impact Statement,“EIS＂）。該法之內容建立了環境影響評估制度，並授權成 立隸屬於白宮的環境品質委員會，擇定重大開發案件必須在規劃階段進 行公開、嚴謹且周密的環境評估，以充分檢驗並消除對環境的不良影響，

此成為環境影響評估制度之開端(林千鶴，1991)。

環境影響評估制度的設計，強調在各項開發活動開始之前，經由評 估審議等程序之進行，從中尋求對環境影響最小的方式，以確立良好環 境。此一制度使人類對於整個生存環境的維護，從消極、被動的事後救 濟，轉變成積極、主動的事先預防與控制（朱斌妤、李素貞，1998），透 過該制度的實施，期望能將開發行為對環境所造成的損害降至最低也強 化人與自然間之和諧關係。此外，環境影響評估制度之興起，也代表著 政府決策方式之改變，及要求決策者於技術可行性與成本效益分析外，

另外加上環境價值之考量。

由於 1970 年代地球環境迅速惡化，國際間對環境問題日趨重視，加 上美國實施環境影響評估後評價頗佳，所以世界各國相繼施行環境影響 評估，以此作為決策過程和環境管理的工具。目前具備完整環境影響評 估制度的國家包括英國、法國、德國、荷蘭、瑞典、盧森堡、比利時、

加拿大、紐西蘭、澳洲、日本等（韓婷婷，1999）。

（二）環境影響評估制度之精神

美國「國家環境政策法」中明確宣示該法之目的在於「宣示國家政策，

以促進人類與環境之豐饒的、舒適的和諧關係；加強努力預防或減少對於 環境與生物界之傷害，並促進人類之健康與福祉；增進生態系統及自然資 源之瞭解」（劉力仁，1995）。基於此一目標，聯邦機關須將環境因素、社 會因素、經濟因素、文化歷史因素及其他任何可能之因素納入考量，運用 各種可能之科技並將之整合，製作詳盡而完整的環境影響評估報告

（EIS），作為決策者決定是否許可開發行為或計畫，以及制訂環境政策時 之重要參考。

進行環境影響評估程序之目的為在訂定經濟開發計畫與決策時，針對 該開發計畫或行為對環境所可能造成的影響、侵害之範圍與程度，利用各 種科學技術事先進行客觀而全面的檢測、估計及預測，並將該結果作成書 面公佈於各界民眾及其他部門，並接受審查及評論，同時作為決策者判斷 開發行為之效益與環境成本間權衡的依據，使決策者在衡量各種不同利益 後作成最妥善的決定。此外，透過事前周全評估與規劃之程序，以避免事 後造成環境污染與公害，達到降低社會所必須支出的資源與成本。因此，

環評制度的精神在於事前預防，透過事前妥善規劃、評估、審查及追蹤考 核等程序，期能降低開發行為對環境所造成的損害，並減少糾紛之產生，

以實踐永續發展的概念。

綜觀國內外學者對環境影評估制度的研究，環境影響評估制度之精 神可歸納為以下四點（王健瑞，1999；郭憲銘，2003）：

1. 預防原則：開發之前進行評估

歐盟環評指令強調最佳的環境政策為「與其事後試圖減輕影

響，毋寧於是前預防對於自然資源之污染與干擾行為的發生」。此種 預防觀念，正是環境影響評估之基本精神。而在未完成環境影響評 估程序前，各國法例多要求不得作成開發行為准駁之決定，如美國 環境政策法執行規則 40C.F.R.1506.10(1998)；歐體環評指令 97/11/EC Directive8；以及我國環境影響評估法第 14 條第一項之 規定（徐之道，2005）。

2. 調和原則

調和原則是指環境保護與經濟發展的調和（呂雅雯、黃錦堂、

於幼華，1999），而環境影響評估作為一種整合性的環境管理方法，

綜合考慮各種可能造成環境影響之相關資訊，經過環境、經濟與技 術因素之通盤考量後，尋求最合理的利用，以創造環境、當地居民、

開發者三贏局面。

3. 程序確立

程序確立將環境影響評估審查及各項作業流程的時限規範於法 規中，使得整體環評制度有較為明確之程序可供依據。

4. 民主原則：公民參與機制

環境保護不僅是政府的責任，更是社會大眾的責任因此每個人 都有權利及責任表達自己的看法。民主原則乃由不同的聲音充分表 達、討論所得出的結果與共識，此為民主社會之常態。民主國家於 行政程序中亦賦予當事人「明瞭真相之權利」（right to know）及

「意見受尊重之權利」（right to be heard）（葉俊榮，2002）。因 此，美國在「環境政策法執行規則」中也明訂，行政機關應盡力使 公眾有機會參與程序；為了讓利害關係人參與程序，應提供公眾有 關公共聽證會或公開會議之相關資訊，並將該相關文件向公眾公 開。環境影響評估制度中藉由「公民參與」機制的制度化，透過開 發者與當地居民之理性溝通，在取得共識，以減少日後衝突的產 生，並強化決策正當性。

（三）環境影響評估制度之功能

環境影響評估制度首創者凱德偉爾認為，環境影響評估制度的目的 不僅在於評估行為對環境的影響，更著重於強制行政機關重視其行為所 造成的後果。環境影響評估是一種強制執行的手段，透過要求行政機關 遵守環境影響評估程序使其在決策過程中將環境價值納入考量。在此意 義上，環境影響評估制度改變傳統的、不科學的行政決策程序，有助於 改善並促進行政決策之品質（Caldwell, Lynton K.，1982）。

而國內學界對於環境影響評估功能之探討，大致可區分為五項（王 鴻濬，1997；何玉麗，1996；呂雅雯，1999）：

1. 預防環境破壞發生

環評精神首在預防，故透過對開發行為實施前先行了解並估算可 能造成的環境影響，以及時採取預防措施，降低對環境的破壞為其 主要功能之一。

2. 提供行政機關應否核發許可之參考

環境影響評估制度讓行政機關於決定應否准許某項開發行為 時，能掌握具體充份的環境資訊做為參考依據，並從中了解是否有 其他替代方案。此有助於決策過程中對環境進行理性的考量，並促 進理性決策。

3. 確保地區整體環境品質及環境資源之永續利用

由於自然界對於環境有一定承載力，自然資源並非取之不盡、

用之不竭，若能在環境承載之下合理開發，才能維護人類生存之環 境品質並確保環境資源之永續利用。因此環境影響評估乃考量開發 行為對該地區整體環境的影響，以確保該地區整體之環境品質及環 境資源的永續利用。

4. 化解公害糾紛

開發行為於規劃階段透過調查、預測等科學方法進行評估後交 付審查，而環境影響評估過程中亦賦予地方民眾、社會團體、專家 學者等知的權利與表達意見的機會，透過開發者與地方民眾的溝通 協調，可及早化解不必要的環境糾紛。

5. 採取追蹤考核，可確保預防環境破壞之執行

為使開發者確實做好污染防治措施並繼續維持，環境影響評估 制度設有追蹤考核之監督方式。環境影響評估係於開發之前已進 行，為避免開發者投機取巧，事後不履行環評審查所要求之事項，

具備後續的監督方式實有其必要。

（四）台灣環境影響評估制度之沿革

1969 年美國國會通過國家環境政策法，該法建立了環境影響評估制 度，由於對環保事務具有相當的建設性，而後各國相繼仿效。台灣在 1975 年由經合會（經建會前身）首先將美國環境評估制度翻譯介紹，而在 1979 年行政院院會通過由行政院衛生署環境保護局（行政院環境保護署前身）

進行前開制度之建立，於 1982 年草擬完成環境影響評估法草案，報行政 院核定，後因考量台灣地區實施環境影響評估制度之時機、經驗、人力 及技術均不甚成熟，建議暫緩立法，另改由衛生署環境保護局擬定「加 強推動環境影響評估方案」，1985 年行政院正式核定施行 5 年，並於相關 法律中增訂規定，要求重要開發或建設計畫於申請設廠或實施前，應先 進行「環境影響評估」（羅傳賢，1989）。故在「加強推動環境影響評估 方案」核定前，僅有零星命令要求就特定開發行為進行環境影響評估。

「加強推動環境影響評估方案」則選定十四件重大開發案，作為試 辦環境影響評估之示範。該方案將環境影響評估分為「評估報告初稿」

為是否核准開發行為決定之參考依據（湯德宗，1987）。然前述命令並未

為是否核准開發行為決定之參考依據（湯德宗，1987）。然前述命令並未