公民參與的理由與限制

一、公民參與的理由

公民參與在實行民主政治的國家受到尊重及廣泛的運用，茲將強調公民參與 的理由歸納說明如下：

（一）落實民主政治並發揮公民資格

民主政治的本質在強調以民為主的機制。人民係民主政治之主體而非客 體，而公民參與則是落實民主政治理念的具體方式。此外，民主社會中人民 本負有實踐民主之權利與義務，而公民參與就是學習實踐權利與義務的最佳 途徑，透過公民參與，使得人類自我選擇的本性得以實現，個人可以得到公 民資格的教育與發展（許文傑，2000）。

（二）創造公共利益，使政府決策更具代表性與回應性

任何一項公共政策應符合公共利益的要求，也必須切合廣大人民的需 要（OECD，2001）。在民主社會中，人們已逐漸懂得爭取自身權益，透過 適當的公民參與管道來表達自己的期望。因此，現代政府治理中，如果缺 乏公民參與，將會降低政治系統的代表性與回應性（陳金貴，1992）。另一 方面，公共政策的形成如果能夠引進利害關係人的參與，可以形成較好的 方案與政策，創造對大多數人最有利的政策，而非只限於少數人的一方之 見（許文傑，2000）。

（三）提升決策品質並強化政策正當性

透過公民的參與可以使決策過程更為合理、公平，進而使決策品質獲 得提升（OECD，2001），同時亦可強化政府決策的正當性基礎，使政策執 行較為順暢。

（四）增加政府與人民之間的互動，降低信任危機

公民的不參與會導致民眾對政府運作功能的無知，而政府中若缺乏有 意義的參與管道，也會造成民眾與政府的距離，使人民對政府喪失信心，

阻礙政府決策的推展（蕭新煌，1999）。唯有透過開放的公民參與決策過程，

藉由互動溝通中建立彼此的信任，尋求共識以化解衝突，才能減少民眾對 政府的不信任感。

二、 公民參與的限制

近年來，政府的決策過程也逐漸開放公民的參與，而公民參與的實踐過程可 能遭遇以下的限制：

（一）行政官員對公民參與的抗拒

公民參與政府決策過程將為過去以官僚為中心的政府結構帶來改 變，而成為以公民為中心的公民治理行政型態（King，Feltey&Susel，

1998）。而此改變首先將對一向主導政府運作的行政官僚造成衝擊，而產 生公民在參與上的阻礙。因此，公民參與能否落實除了從制度上重新建構 之外，另一個關鍵因素就在於行政官僚的態度（許文傑，2000）。

（二）資訊的公開與保密

公民參與政策的決策過程時將會觸及許多資訊，而高階層行政官員往 往對資訊的揭露不甚歡迎，他們以為若政府事務都開放大家知道，政府將 無法有效運作，因而公民參與和資訊開放似乎產生衝突（陳金貴，1992）。

不過，公民參與參與政府決策的過程是否能發揮真正影響力，端賴是否取 得關鍵資訊，因此關鍵資訊的獲得成為公民參與的一大限制。

（三）公民參與者專業知識不足

當決策涉及到專業的科技知識時，便提高民眾的參與門檻，而民眾在

無法理解相關資訊時，不僅沒有能力，亦沒有自信，因此參與意願低落，

只能委由專家及科技官僚代為決定，從而加重科技官僚在此間扮演的角 色。但當民眾對科技官僚缺乏信心，而需要透過某些參與機制來確保官僚 的回應性時，便產生參與上的困境（湯京平，2000）。不過這樣的困境，

或許可以採取一種彈性的策略來尋求解決，避免因高度專業為由而排除公 民參與；即對於專業性較高的公共議題，作兩階段的決策過程設計，第一 階段由專家學者就專業知識進行討論與辯證，第二階段再由民眾及民意代 表就民眾的利益及關切的議題進行協商以獲取共識（陳桂香，1996）。

雖然公民參與在實踐上遭遇到以上限制，但民主是一個動態與漸進的過程，

從台灣民主化的經驗中，可知民主的實踐必須依靠公民社會中公民參與去達成民 主政治理想。

第四節 公民參與的內涵—參與的主體、時機、方式與效力

實際的參與過程是否有效，還涉及了參與主體的代表性、時機、方式及效力 等問題，以下分別就公民參與的主體、參與時機、參與方式與參與效力等基本內 涵進行探討。

一、 參與的主體

在公民參與文獻上常討論的焦點之一便是參與者必須能夠代表廣大的群 眾，而非只是少數利益的代表者（Thomas,1995;Welber,1995）；如果參與者不 具代表性，則其所提出的需求或意見也就無法呈現真實的情形，此情況下，政 策制訂者回應這些人的需求，也並非反應受政策影響者之需求。

公民參與的成員應該是來自於受政府政策或方案所影響的民眾，由這些民 眾所組成的母群體是具有廣泛代表性的。政策學者 Duun(1994)指出：政策系統 包括三種要素：政策利害關係人（stakeholders）、政策環境、與公共政策。其 中因政策利害關係人影響政策問題的定義與範疇，甚至整個政策方針設計與選 擇，因此在政策制訂過程中，應該特別重視利害關係人的角色；而所謂利害關 係人是指受到政府公共政策影響，對政策下賭注（stake）的個人或團體，如政 府官員、公民團體、勞工聯盟、政黨、民選首長等皆是。

台灣地峽人稠，環境保護議題具有其特殊性，開發行為的環境風險未必只 涵蓋當地，例如核電廠即風險涵蓋全國，因此公民參與的主體不應只侷限於開 發當地居民，因此，在環境議題（政策）中，環境保護團體亦應歸類於政策的 利害關係人，而民主原則下之國民主權，賦環境保護團體廣泛參與公共事務與 行政決策的民主正當性，對於當地居民，法治原則賦予其參與正當性以達到達 到權利保護之目的。

二、 參與的時機

公民參與的時機恰當與否，攸關著參與品質良莠；隨著公民參與政策過程 時間點的差異，對政策方案產生的影響也不同。研究公民參與的學者普遍認為 民眾在參與過程投入的時間點愈早愈好（Thomas，1995），因為早期的參與有助 於增加民眾對決策的影響力。雖然公民參與時機愈早愈好，但究竟何時較為適 當？以下就公共政策運作過程的五個階段來探討公民參與的時機。

就公共政策運作過程而言，學者一般將之分為五大階段，包括：政策問題 認定、政策規劃、政策合法化、政策執行與政策評估。政策問題認定為政策過 程中的第一個階段，其係指「公共問題經由政策分析人員採取問題認定途徑與 方法，予以深入分析研究後，確認政府機關有必要採取行動，制訂政策加以解 決」（吳定，1996）。從問題認定到政策形成的過程中，著重於公共問題的解決 以及公共需求的滿足；因此政府決策者應考量民意的需求、動向及其對問題的 反應與態度，讓受政策影響的利害關係人，可以提供政策問題與其本身需求的 相關資訊，協助決策者正確的認定問題，以作為規劃政策方案的依據。但此階 段決策者尚未定義出明確的解決方案，只是抓到議題的邊緣而無法切入核心，

若仍然鼓勵公眾參與決策，如此一來可能無法解決問題，或者只能提出暫時的 辦法，更甚者是製造新的問題（Fischer,1993；轉引自江佳慧，2003）。因此，

公民的參與若在決策者對問題有了更清楚的界定，而欲擬定政策時，再將公民 納入決策過程較為妥適。

第二階段：「政策規劃」，係指研擬政策方案，以解決公共問題，通常含有

「行動」(action)與「改變」（change）的雙重意義（邱昌泰、朱志宏，1995）。

從政策設計的觀點而言政策規劃是解決問題的一種行動方式，而此種方式並非 是盲目的，而是一種深思熟慮的行動，也是企圖找尋問題解決方案的活動；因 此，政策規劃的重點在於政策方案的比較，它是希望能夠將問題與方案相互配 合，以改進公共政策制訂功能的活動（邱昌泰、朱志宏，1995）。政策規劃乃針 對前一階段公共問題，提出解決之道，決策者廣泛蒐集資訊，發展各種可能方 案並加以評選，以選出最適的方案。而在政策規劃過程當中，往往涉及各種利

決策者在規劃過程除需具備技術性與實用性等專業知識外，仍須考量到人民的 基本需求，鼓勵並導引公民參與，讓公民對攸關自身權益的議題享有發言權（江 明修、劉梅君譯，1995）

第三階段：「政策合法化」係指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將 方案提經有權核准的機關、團體或個人，例如立法機關、決策委員會等，加以 審議核准，完成法定程序，以便付諸執行的動態過程（吳定，1996）。而政策合 法化的過程是否能順利完成，端賴與該政策相關的利害關係人贊成與否；在這 個過程中，各利害相關人通常透過各種直接或間接參與的方式，如請願、遊行、

參加公聽會、投書等，促使有利的方案合法化，不利的方案可以獲得打消（吳 定，1996）。因此，為使政策合法化過程更為順利，決策者必須考量公眾的意見，

提供公民參與的管道與機會，以減少因為忽略民意而引發的杯葛與抗爭，導致 政策合法化階段受阻而無法獲致正當性的基礎。

另就政策執行與政策評估階段而言，倘若決策者於政策合法化過程中，未 能充分考量民意並提供公民參與管道與機會逕自完成政策合法化，將使該政策 之正當性受到質疑，若該政策侵害公眾權益，引發其不滿，公眾可能會採取抗 議、示威遊行等方式來阻擋政策的執行。

另就政策執行與政策評估階段而言，倘若決策者於政策合法化過程中，未 能充分考量民意並提供公民參與管道與機會逕自完成政策合法化，將使該政策 之正當性受到質疑，若該政策侵害公眾權益，引發其不滿，公眾可能會採取抗 議、示威遊行等方式來阻擋政策的執行。