從民主原則（參與式民主）探討公民參與的正當性

「公民參與」源自於政治學的民主理論，在英文中 democracy（民主）這個 字的希臘字源為“demokratia＂，是由demos（平民）及kratia（統治）兩個字 詞所組成，合起來的意思是「平民的統治」（rule by the people ）（江宜樺，

2008），因此「民主」就是人民統治，亦即國家所有權力來自人民，人民是國家 權力的擁有者，並非國家統治權之客體，此為國民主權原則。我國憲法第 2 條規 定「中華民國之主權屬於全體國民」，此一規定即揭示了國民主權原則。

「民主政治」這一概念的共同核心，就是政治參與－公民參與政治（郭秋永，

2001），公民參與是人民行使權力的方式，在民主社會中公民參與相當重要，許 多政治的研究也從公民參與的情形來觀察、判斷一個社會的民主化程度。

民主國家人民行使權利的方式有直接民主與間接民主二種，現代國家由於人 口眾多，要由人民親自行使國家權力有其困難性，因此產生代議制度，由人民以 投票方式產生合法性代表，代表全體國民行使權力，此為間接民主，亦稱「代議 民主」。「代議民主」乃是西方現代史中運行最久的一種民主政治，以致於一般人 所謂的民主政治，幾乎全指「代議民主」。然而代議民主本身就已經是一個自相 矛盾的名詞，因為既然是由「代表」來決定所有的國家政事，怎麼可以說是由人 民當家作主的「民主」呢？而由公民到代表之間的過程中，如何確保公民們的意 志能夠被完全的表達？

在代議民主施行至 1970 年代時，許多西方國家，經濟開始衰退，社會危機 紛紛出現，當時統治菁英對公民的要求缺乏回應，顯現出代議制度背離了民主政 治中政治平等與政治參與的目標與價值，且代議民主的壟斷性，也限制民主政治 的選項，阻礙了其他「正當民主形式」的追求，公民無法參與決策過程，對政治 感到無能為力，發覺政治建制離他們越來越遙遠，為了落實真正的民主精神，學 者提出參與民主的觀念。參與式民主理論（participatory theory of democracy）就 是在代議民主造成對民主的扭曲及民意的疏離背景下所興起，其基本上乃是回應 代議民主與民主菁英論（theory of democracy elitism）的一種規範理論。

民主菁英論者與參與民主理論者對民主政治的界定存在著極大的差異。民主 菁英論者認為民主政治是一種政治方法，而參與論者則視民主政治為一種參與社 會（郭秋永，2001）。參與論者則是認為國家由上而下的社會結構，將公民排除 於決策過程之外，其所考量的僅是政治菁英們本身的利益，對於公民的權益置之 不理，如此不但逐步造成社會經濟的不平等，並將威脅到民主政治的均衡。因此 參與論者主張國家的權力應該透過參與的方式，盡量分散到各個階層，強調分權 化的政治結構才能滿足公民對參與的需求。而由下而上的決策過程中，公民參與 才有可能真正的落實，民主政治中所強調的人性尊嚴及人民主權的價值才得以彰 顯（呂亞力，1991）。

目前代議民主政治以投票選舉代表的這種狹義公民參與，幾乎已經是民主政 治發展的一項指標；然而，廣義的公民參與，除了政治上的參與（投票行為）之 外，還必須包括所有公共利益、公共事務的參與，也就是所謂「直接民主」或「參 與式民主」。而在代議民主中，公民只能算是一個次要的角色，在參與式民主裡，

卻必須轉變為政治活動的主導地位（許文傑，2001）。

參與式民主積極的倡導者 Pateman（1978），其所提倡的參與民主理論主張，

個體及其制度不能被分開來單獨地考量。其著作「參與和民主理論」一書中，論 證了就民主的實質意義而言，運作於國家層次的代表性制度並不足夠，為了實現

「最大化參與」（maximum participation）的理想，人們必須透過社會化或社會訓 練，在參與的過程中將民主的意涵深植於生活領域之中，而不只限於投票，如此 人們對於民主的正確態度以及心理接受度才得以發展。因此，參與過程在參與民 主理論中最主要的功能，就是「教育性」的功能，教育就廣義的解釋包含心理面 向以及有關民主的技巧與程序等實務上的學習。在此，所謂的參與指的是決策過 程的平等參與（equal participation），而在政治上則是只擁有平等的權力去影響決 策的結果，亦即政治平等（political equality）。

政治學者 Barber（1984）提出「強勢民主」（strong democracy），其認為代議 民主是一種「弱勢民主」（weak democracy），只有「參與式民主」才能避免代議 制的缺失。Barber 提出的「強勢民主」乃是現代形式的一種參與民主；它雖然依

龐大規模。「強勢民主」的政治觀念，首將「政治」設想為一種生活方式，其認 為「政治」乃是人們力圖互惠的生活在一起的方式（郭秋永，2001）。

另外，美國政治學家 Dahl 在其著作「論民主」一書中，依據其價值判斷，

將「政治平等」設定為「民主政治」所要達成的目標與價值，其認為「民主政治」

就是每一成員皆有同等資格去參與決策過程的一種政治系統（郭秋永，2007）。

然而，如何確保每一成員皆有同等資格去參與決策過程呢？Dahl 認為至少必 須達到以下五項判準，方才可確保政治平等（李伯光、林猛譯，1999）：

1、 有效的參與：在該採取何種政策及其被實施前，所有的成員於決策前應當 擁有平等而有效的機會，使其他成員知道他對政策的看法。

2、 平等的投票：當政策要做成決策之時，每位成員應當擁有平等而有效的投 票機會，並且票票等值。

3、 充分的知情：在合理的時間範圍內，所有的成員都有平等有效的機會，去 知悉各種相干的政策選項及其可能後果。

4、 議程的最終控制：惟有成員可以決定議程如何進行及處理那些內容（如果 人們願意介入的話）。如此，只要符合上述三項判準所要求的民主過程，政 策總是可以依照成員要求進行修改。

5、 涵蓋所有成年人：所有常住居民都應該享有前四項判準所意涵之完整的公 民權利。在二十世紀之前，多數贊成民主政治之人，不會接受此項判準。

要去辯護這項判準，我們便需檢視我們為何應將他人當作政治平等個體去 對待的理由。

除了 Dahl 之外，尚有學者 Resenbaum(1978)與 Fishkin(1991)認為政治平等 乃民主政治建立的條件之一，而公民參與乃政治平等的必要條件，因此公民參與 乃民主政治不可或缺的重要目標與價值。

而 Hyewood 對參與式民主的定義為「相較於代議民主而言，參與式民主是建 立在公民直接且持續參與政府事務的基礎之上，於是拉近了政府與被統治者，以 及國家與市民社會之間的差異；它是一種自治政府的體制。」公民參與的優點包 括：第一、公民得以控制自身命運，因而強化公民對自身的控制力。第二、得以 發揮教育上的效益，教化出較具政治訊息，以及對政治涉入較深的公民。第三、

有助於公民表達自身的看法與利益，無需假借政客之手。第四、強化統治的正當 性，因人民更能接受他們自己所做的決策（林文斌、劉兆隆譯，1999）。

上述這些論述顯示公民在參與公共事務上扮演重要角色，公共政策的制訂與 執行過程中，必須考量公民的利益與需求，強調公民參與的角色，使其在決策過 程當中享有平等的參與機會並根據公共利益的考量，進行相互的討論以獲致共 識。

開發行為的公共政策不但會影響民眾權益，亦會對環境有所衝擊，而民眾的 環境權與環境的保護是一體的兩面，所以在政策制訂與執行過程，亦應考量民眾 的環境權，讓民眾在決策過程中享有平等的參與機會以達到民眾權益與環境保護 的最大利益。

本研究認為在國民主權的民主原則下，每一公民應有同等機會參與決策過程 會，並且應如 Dahl 所提出民主的判準中，應有充分的知情、同等的參與等權利，

以確保公民的權益與環境的保護。